paypal货币兑换:我国高速公路BOT融资问题与对策研究 - 十八子li的日志 - 网易博客

韩春生

（广东天汕高速公路有限公司  广东 梅州  514733）

【摘要】 近年来由于各地纷纷采用或准备采用BOT模式来吸引国内外资金建设高速公路，使得BOT项目融资热再度升温。本文试图对国内现阶段高速公路BOT运作情况进行总结，揭示普遍存在的问题及其原因，最后提出解决这些问题的政策建议，以利于在我国高速公路建设中的顺利推广及应用BOT项目融资方式，促进我国高速公路建设的健康发展。

【关键词】 高速公路  项目融资  BOT

一、引言

高速公路是一种投资大，建设周期长，投资回收慢的基础设施。建设资金短缺制约了高速公路的发展，多渠道地筹集建设资金是目前的首要任务。尽管十几年来，我国高速公路建设取得了令人瞩目的发展。随着我国管理理论和实践的发展，相关的预警管理理论、全面风险管理理论、项目风险管理方法已逐渐成熟。因此，企业如何借用新的风险管理方法，运用于BOT项目建设之中，有效识别、评估和控制BOT项目投资中的风险，建立一套系统的预警系统和综合管理模型，以提高企业的抗击风险能力，是公司需要研究的重要问题。

二、BOT项目融资概述与风险管理

传统BOT的概念指“政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业来承担该基础设施项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内这个私人企业向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目的投融资、建造、经营和维护成本并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期届满，签约方的私人企业将该基础设施无偿移交给政府部门。”发展了的BOT在20世纪80年代兴起后，经过十几年的发展己衍生出20多个变种。根据国际惯例，BOT投融资方的运作一般采用公开的竟争性招投标方式进行。招投标形式的采用和规范化，有利于BOT项目的顺利进行，降低履约风险。但是招投标是一项专业性很强的工作，在发达国家招投标工作日益职业化。另外，BOT项目和其他许多项目一样要承担地震、火灾、江水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力的风险。因此，应付风险的机制有两种。一种机制是规避，即以一定的措施降低不利情况发生的概率；另一种机制是分担，即事先约定不利情况发生所造成损失的分配方案。这是BOT项目合同中的重要内容。国际上在各参与者之间分担风险的惯例是：谁最能控制的风险，其风险便由谁承担。具体风险如下：一是政治风险的规避。项目公司可以在谈判中获得政府的某些特许以部分抵消政治风险，如在项目国以外开立项目资金账户。二是市场风险的分担。在市场经济体制中，由于新技术的出现带来的市场风险应由项目的发起人和确定人承担。三是完工风险的规避。对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做出规定，与承包商的经济利益挂钩。项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后质量保证金，以便顺利解决工程缺陷问题。对于影响整个工程进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应进行较频繁的期间监督。四是融资风险的规避。首先，工程过程中分步投入的资金应分步融入，否则大大增加融资成本。其次，在约定产品价格时应预期利率和通胀的波动对成本的影响。五是不可抵抗外力风险的分担。这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失，而政府和私人机构都无能为力，对此可以依靠保险公司承担部分风险。这必然会增大工程费用，对于大型BOT项目往往还需要多家保险公司进行分保，在项目合同中政府和项目公司还应约定该风险的分担方法。

三、我国高速公路BOT项目融资普遍存在的问题

1、组织融资所需的时间长，融资成本高，失败的机率大。项目融资是一个非常复杂的任务和过程，牵涉到复杂的、相互之间需要良好协调和合作的关系人。而在项目谈判过程中，又往往会因各方利益的冲突、风险的分担等问题难以迅速达成协议，进一步延长了组织融资所花费的时间。而且，作为一种新兴的融资方式，目前国内对涉外项目融资的审批和管理是比较严格、比较谨慎的。根据我国目前的《境外进行项目融资管理暂行办法》，项目（包括外商投资项目）的建议书和可行性研究报告必须由项目所在地或部门的计划部门提出，经行业主管部门初审后，报国家计委审批。而经国家计委批准的项目融资，其对外融资规模必须纳入国家借用国际商业贷款指导性计划，并需经国家外汇管理局审批或审核。这种审批的程序多，手续多，往往需要耗费相当长的时间。此外，我国的各级政府对项目的建设往往表示欢迎和支持，但在担保制度上却又有着限制。

2、BOT融资运作不规范。BOT作为一种项目融资的形式，在我国初始于二十世纪八十年代。当时国内资金匮乏，面对巨大的基建项目资金缺口，当地政府对于引进外资可谓是“饥不择食”，竞相提供各种优惠措施以吸引外资。处于优势地位的外商趁机向当地政府施压，以基础设施投资金额大、回收周期长、风险大等为借口，要求当地政府保证给予外商较高的固定投资回报率。政府部门考虑到BOT项目中投资风险的特殊性，我国现阶段不完美的投资环境，同时也鉴于当地政府“政绩”的需要，即使自身收益未达到预期值，也普遍给予或明或暗的承诺。对于BOT项目的投资回报率，国际惯例是政府不给予固定的保证，除非项目在经济或财务上不可行，作为吸引投资者的一种措施。如果政府保证固定投资回报率，那么BOT项目就变成了事实上的贷款项目，而这种贷款项目利率无异是较高的。这不但会使外商失去降低成本、提高效率的积极性，也会使政府承担了不该承担的风险。 

3、BOT项目过少，且主要集中在经济发达地区。总体来说，相对于电站、城市供水等基础设施来说，我国目前在高速公路行业利用BOT融资方式建设的项目偏少。且近年来利用BOT模式兴建的高速公路项目绝大部分位于珠江三角洲、长江三角洲等经济发达地区，或者是国道主干线上，交通量比较大，路费收入较理想，投资回报率较高。对于广大西部地区、少数民族地区和经济欠发达地区的高速公路，由于交通量较小、建设成本和营运成本较高、车主付费能力较低等种种原因，导致财务效益较差。国内外的投资者一般不会向该地区高速公路项目进行投资，国内外的金融机构也将难以产生对高速公路项目的贷款兴趣。经济欠发达地区的高速公路主要靠国家进行投资兴建。

4、缺乏统一的法律与政策指导。目前，我国还没有一套比较完善的BOT管理法规，尚未形成统一的BOT法律制度框架，原有的BOT法律规范分散在不同的法律条款当中，不能涵盖民间资本的所有主体。我国目前专门关于BOT的立法主要是1995年对外贸易经济合作部发布的《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》这两个规范性文件。这些行政规章，一方面，法律效力层次较低，另一方面，它们仅对BOT项目公司的设立方式、项目的审批程序以及政府保证等问题做了原则性规定，缺乏实际操作性，对于私人投资者所关心和期望的诸如国有化与征收风险保证、限制竞争保证、土地保证、汇率保证等政策风险或政策性的内容都没有做出具体的规定。此后，虽然国家陆续颁布和实施了《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国招投标法》等法律法规，但是公路特许经营和BOT融资仍然缺乏全国统一的专门性立法，而且以上法律法规中有关BOT的规定都十分有限，需要在相关法律法规中进一步予以明确和完善。

5、从事BOT项目的专业人员缺乏。BOT方式作为一种新型的投资形式，在项目的确定、招投标、建设资金的筹措、合同的谈判、项目实施、生产经营管理、收益计划与分配、资产的监督与评估、合同纠纷的解决以及相应政策的制订等方面，其运作方法和程序都有其独特性。目前BOT在我国尚处于探索阶段，高速公路BOT方面的人才还比较短缺，也缺少专业的咨询公司与中介机构，在人才问题没有得以妥善解决时，进行BOT融资工作的困难较大

四、我国发展高速公路BOT项目融资的相关建议

1、政府应努力营造良好的BOT运行环境。具体来说，主要包括：（1）建立和完善BOT法规。BOT模式的真谛在于用市场的方式建设基础设施，在于政府适当干预，让市场机制充分发挥作用。另外，完善的BOT法规可以使项目各方在谈判过程中有法可依，加快项目谈判的进度。（2）政府支持与担保。高速公路建设投资大、期限长，投资者的风险相对较大。并且高速公路项目是我国的基础设施，政府是其最终的所有者，因而政府必须对项目提供支持和必要的担保，以此来承担一定的风险。（3）金融工程人才的培养与储备。随着全球金融一体化进程的加速，金融服务业对外开放程度将急剧加大，竞争领域不仅限于业务拓展水乎和资金实力等方面，还涉及到人才的竞争，因此，要在未来的开放中保有优势，我们必须加强BOT专业人才的培养力度，以适应我国开展BOT项目的需要。（4）管理的配套规范建议政府成立专门负责BOT项目融资方式的机构，实行归口管理，以防多头交叉，出现审批环节多、效率低下等情况。

2、在吸引外资方面，应以完善投资环境、提供国民待遇为政策取向。我国加入WTO后，在引进外资中必须遵守向外商投资企业提供国民待遇的国际惯例，优惠政策的重要性和必要性已经大大减少。就我国的情况而言，外商投资主要是看中了我国稳定的政治环境、巨大的国内市场、持续发展的经济等因素，而把优惠政策作为投资重要依据的少部分外商，其行为往往带有短期的投机性。因此，政府以后对外商要少给优惠政策，多提供其正常经营所需要的条件。同时，可考虑将利用外资与促进我国产业结构的调整结合起来，制定统一的、稳定的、市场导向的宏观引资政策，保持政策的连续性和相互配套性，防止政策上的反复以及中央和地方政府政策的不一致性和地方与地方之间的恶性竞争。

3、遵循国际惯例，规范运作过程。BOT项目融资是通过一个个合同、协议将参与各方的权利和义务固定下来，各方所获得的收益与承担的风险取决于合同的执行情况。因此，要求政府、投资者、承包商及项目公司等项目参与方均需严格遵守特许协议和有关的合同。政府保证项目公司的一定时期的特许经营权，不因投资者利润的丰厚而要求提前收回项目或以其它方式损害其利益。投资者及项目公司亦不得因应由自己承担的风险出现时，而要求政府给予延长特许经营期或提高收费价格等优惠措施来转移风险。

4、在利用BOT模式吸引外资的同时，大力发展内资BOT。我国目前已具备了实施内资BOT的条件，民间资本实力已相当雄厚。目前，城乡居民储蓄存款已超过10万亿元；经过20年来的发展，民营企业发展迅猛，不少民营企业在企业规模、产值、利润等方面都可以排在本行业前列。另外，我国金融市场上也存在大量游资。这些资金正在寻找投资机会，而作为准公共产品的高速公路资金需求量大、收益稳定、风险较小，较适合银行贷款。还有，高速公路行业不需要太多的高新技术，投资者可以比较容易的开展经营，因而也适合民间投资。

5、与外资BOT相比，采用内资BOT具有以下多方面优势。（1）风险管理更容易。内资BOT不存汇率风险、不存在或可以淡化处理政治风险，以及更容易安排其他各种风险的分担等。（2）在一定程度上可以减小由于政策（如外汇政策）变化对BOT项目造成的不利影响。（3）可以正确引导和充分利用国内资金投资基础设施建设，为国内闲散资金找到一个宣泄口，同时，还可带动多个相关行业的发展。（4）内资BOT特别是利用民营资本的内资BOT还有助于形成国内的企业集团，由此促使众多的民营企业走上联合发展的道路，通过股份制的形式联合起来，以更长远的战略角度去规划自己的发展。当国内民营企业在内资BOT市场锻炼成长、形成强大而有竞争力的企业后，就可以扩展其活动空间，参与国际市场BOT建设，最终成为我国发展外向型经济的一支生力军。

【参考文献】

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[5] 徐青：浅析我国高速公路投融资中的问题及对策[J].现代管理科学，2008（3）.