征收行政诉讼二审:千人问卷：仕途“天花板”：突不破的“围城”？(人民论坛 2009-12-3)

　　调查说明

　　是什么制约着“天花板”干部的上升?“天花板”干部有哪些危害?如何有效化解“天花板”困局?等等。针对以上问题，人民论坛杂志社联合多家网络媒体和研究机构进行了广泛调查，受调查人数总计8311人，具体为：

　　网络调查。我们联合了人民网、人民论坛网、新华网、腾讯网等知名网站做了“仕途困局催生‘天花板’干部”的网络问卷调查，调查反响热烈，共有7869位网友参与投票。

　　院校合作调查。中共中央党校、国家行政学院、中国延安干部学院、中共天津市委党校、中共湖南省委党校、中共湖南省宁乡县委党校等院校的专家、学员对本次调查给予了大力支持，针对党政干部群体共发放了问卷360份，收回有效问卷280份。

　　记者访谈。人民论坛记者通过面谈、电话、邮件等方式调查采访了各级组织部长32名，党政干部130名。

　　在调查及采访过程中，我们了解到，党政干部群体对干部成长“天花板”困局不但广泛关注，而且见解颇深。他们不但直面“天花板”干部的现状，概括其特征，分析其原因，并且纷纷建言献策，提出解决之道。

　　但是有很多领导干部在侃侃而谈、直抒己见之后，特意叮嘱记者要匿名发表，怕引起不必要的麻烦。最耐人寻味的是，记者电话采访的某位组织部部长，刚得知记者的身份时，十分客气。然后记者说想采访关于干部成长“天花板”的问题，该部长先是问：“什么是成长‘天花板’?”当记者解释清楚之后，这位部长却突然说：“对不起，您打错了。”然后就迅速挂断了电话。

　　在这次调查中，我们深深地感受到了“天花板”干部的喜怒哀乐和“天花板”现象的危害。“天花板”困局不容小觑，打破“天花板”刻不容缓。

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　　哪个级别、哪个年龄段的“天花板”干部最多?

　　64%的受访者认为县处级“天花板”干部最多，70%的受访者认为“天花板”干部年龄为“45—55岁”

　　您认为“天花板”干部最多出现于哪个级别?选择“县处级”的最多，占全部受访者的64%，12%选择“厅局级”，3%选择“省部级”，另有18%选择“其他”。

　　为什么县处级的“天花板”干部最多?记者采访了国家行政学院公共管理教研部的李军鹏教授，他认为，在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有大概10%-15%的比例能够在仕途上继续升迁，剩下的就形成了所谓的“天花板”干部群体，这是一种必然会出现的现象。

　　烟台市委党校的曲春杰教授解释说，县处级领导干部入党时间都比较长，绝大多数是从基层工作干起，经过多年多个岗位的长期磨砺，一步一个台阶、循序渐进地成长起来的，任县处级职务的时间也都比较长。因此，他们具有丰富的工作经历和工作经验，群众基础广泛，享有较高的威望。但是，他们成长周期相对较长，担任县处级领导干部时的年龄较大。

　　在采访中，不少干部认为，从级别来看，在乡镇一级，干部升迁的“天花板”是正科级;在县一级，干部升迁的“天花板”是正处级;在市一级，干部升迁的“天花板”是正厅级。

　　您认为“天花板”干部最多出现在哪个年龄段?选择“45—55岁”这一年龄段的最多，占全部受访者的70%，19%的受访者选择“35—45岁”，6%选择“55—65岁”，2%选择“25—35岁”，另有1%选择“其他”。

　　人一到40岁，就进入了孔夫子所说的“不惑之年”，世界卫生组织则把45到59岁的年龄段界定为中年人。在这一年龄段的人，应该说正处于人生的黄金阶段，既有丰富的经验，又年富力强，可为什么“天花板”干部在“45—55岁”这一阶段最多呢?

　　江苏省泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣认为，由于层级不同，每个层级的干部升迁年龄“天花板”也不尽相同。一般来说，乡科级干部遇到升迁“天花板”的年龄大约是45岁，县处级干部大约是50岁，而司局级干部则大约是55岁。

　　对此，国家行政学院公共管理教研部的竹立家教授指出，目前一些地方组织部门形成了这样一种用人政策，在干部的提拔晋升上以年龄划线，有的地方规定：过40岁不能提拔为科级干部，50岁不能提拔为处级干部，55岁不能提拔为司局级干部，科处级干部50岁都要退居二线。正是这些政策，促使“天花板”干部在“45—55岁”这一年龄段上扎堆。

　　“天花板”干部有什么危害?

　　35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏官场风气”

　　“天花板”干部的存在，最大的危害是什么?35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏官场风气”，32%选择“阻碍年富力强、经验丰富的人才干事，影响执政能力提高”，28%选择“一些干部觉得手中权力时日无多，贪污腐败”，3%选择“其他”。

　　有网友留言道，跨过45岁门槛的官员，有些人觉得升迁无望后，会珍惜来之不易的成果，有些人则千方百计地保全既得利益，“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事”成为官教条，使得改革锐气下降，甚至连讲话都格外谨慎，常常重复总书记、总理的报告。

　　江苏省海门市组织部部长范燕燕在采访中谈到“天花板”现象的危害时表示：“人总需要有个目标盼头，如果领导干部觉得自己升迁无望的时候，肯定会给其工作带来一定的负面影响，肯定会损害其工作积极性。大部分人可能还会做好工作，但好到什么程度，怎么个好法，就要因人而异了。我觉得这也取决于干部的素质，当然这也就需要组织加强对领导干部的培养教育。”

　　江苏省如东县委组织部部长司祝建认为：“这会影响到当事人的工作积极性，一般来说他们心里有数，觉得不会再被重用了，工作上就不会再那么竭尽心力了。另外，也可能导致年龄大的干部的蜕化变质，当他们觉察到手中权力时日无多了，就会在最后的时间里捞一把，再不享用就没有机会了。”

　　清华大学公共管理学院教授任建明认为，公务员到了一定年龄还晋升不到相应级别，就转为非领导职务。应该说这一改革的初衷是好的，是为了推动干部队伍年轻化，让有能力的年轻人脱颖而出，加快新老交替步伐，增强各级班子的活力，但事实上带来了不少突出的问题，让许多仍然年富力强、经验丰富、可以承担相应工作职责的领导干部退出一线，造成了大量的人才浪费，甚至削弱了领导班子的战斗力。

　　“天花板”干部是怎么“炼”成的?

　　50%的受访者认为是“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”造成的

　　您认为产生“天花板”干部的原因是什么?50%的受访者选择“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”。

　　对此，李军鹏认为，制度因素是产生“天花板”干部的主要原因。我国一直没有真正建立和落实职级与职务相结合的用人制度，我国公务员的晋升制度还没有完全走向公平与绩效导向，对干部缺乏明确的业绩评估，一些干部按部就班、论资排辈、熬年头。我国公务员也没有严格的问责制度，除非犯有严重错误或违法。一些选任的干部本来是“任期制”，结果变成了“久任制”。另外，公共部门干部缺乏交流通道，公务员只有在本机关向上升的一元化上升通道，缺乏与事业单位、社会团体、企业的交流渠道，公务员缺乏职业发展的“旋转门”。

　　对于一些地方的“干部年轻化”举措，陆彩鸣认为：“受任职年龄的限制，特别是一些地方片面强调干部年轻化，在干部任用中搞‘任职年龄层层递减’，因而不同层级的干部在升迁中往往会遭遇不同的任职年龄‘天花板’。”

　　28%的受访者认为“干部队伍的整体结构特点使‘天花板’干部的产生和出现成为必然，干部队伍整体结构是个‘金字塔’形状，必然意味着越高级的官员数量越少”。

　　任建明教授在谈及“天花板”干部的形成原因时，也赞同这个看法：“这主要源于政府体制的‘金字塔’型结构。一般说来，当一个政府官员级别越来越高的时候，他在职务上继续晋升的机会也就越来越少。目前我国科级职务以下的公务员占92%，只有8%的公务员是副处级职务以上。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性之间的矛盾，极大地阻碍了公务员个人的发展空间，导致‘天花板’干部越来越多。”

　　江苏泰州市委组织部徐小军也认为，是各级职位的金字塔结构造成了“僧多粥少”的局面。所以说，出现“天花板”干部是不可避免的。

　　12%的受访者认为产生“天花板”干部的原因是“心态消极，一旦感觉未来升迁无望，就会提前放弃希望，不思进取，不求上进，从而提前自行终止了仕途”。

　　4%的受访者认为“能力有限是催生‘天花板’干部的重要原因”，4%选择“其他”。

　　如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?

　　44%的受访者认为应“清除‘官本位’意识，努力改革现有的组织人事制度，剔除庸官，选拔能吏”

　　您认为应如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?44%的受访者选择“清除‘官本位’意识，努力改革现有的组织人事制度，既能及时剔除昏官庸官，又能使廉官能吏看到希望”，27%选择“推行干部选任阳光化，增加透明度，确保有真才实学、工作实绩突出的干部能够突破‘天花板’”，22%选择“切实转变观念，打破单一僵化的用人模式，避免片面强调干部的年轻化和高学历化”，6%选择“对于多数干部而言要最大限度地提升‘天花板’的高度，减少各种限制”。

　　河南省驻马店市一位不愿署名的官员建议道：“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人，多留干部队伍三至五年，不要‘一刀切’，‘切一刀’，让想干事、谋大事的人，有甜头、有盼头、有奔头。同样，这也是党的福气，人民的福祉。”

　　“可以实行‘升官不挪位’的办法。为让优秀干部尽可能减少‘天花板’的困扰，可以实行职务与职级并行的做法，对德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀干部，采取‘升官不挪位’的办法，实行低职高配。比如，优秀的乡镇党委书记、县级党政机关部门负责人可以明确副县处级，优秀的县委书记、市级党政机关部门负责人可以明确副厅级。这样，通过低职高配，可以在一定程度上破解干部升迁‘天花板’的难题”，陆彩鸣如此表示。

　　值得注意的是，党中央已经开始重视这个问题，十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出，要“合理使用各年龄段干部，切实解决领导干部任职年龄层层递减问题。”

　　近年来，一些地方为了稳定县级主要领导干部队伍，相继实行“低职高配”制度，出现了不少“副厅级”县官。在这方面，广东、湖南、湖北都进行了积极探索，走在了前列。比如今年湖南省就有19名长期在基层工作的县委书记被提拔为副厅级干部，其中有16人继续兼任县委书记。一些县委书记级别升格，既符合“省管县”改革的趋势，也可以鼓励这些“县官”安心一方，更好地推动县域发展。另外，在一些地方还出现了处级的乡镇党委书记和镇长。应当说，这些措施客观上提升了县乡(镇)级等主要领导干部的“天花板”高度，较好地解决了他们的职务晋升瓶颈问题，有着重要的现实意义。(执笔：人民论坛记者 杜凤娇)

    调查后记

　　六大负面心态侵蚀“天花板”干部

　　在采访过程中，很多组织部长、党政干部表示，在面对“天花板”困局的时候，大部分干部都能从容应对，但是也有一小部分人没有调整好心态，在工作、学习中产生了负面情绪，有的甚至还做出了违法乱纪的行为。根据他们的表述，我们归纳整理出干部面对“天花板”困局的六大负面心态：

　　一是思想上自暴自弃。国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏在采访中表示，一些干部因为能力不足，感到升迁无望、前途无“亮”，就产生了心理失衡、工作倦怠和职业枯竭的现象。

　　二是行动上自由散漫。“当前有的干部暮气沉沉、安于现状，自己习惯怎么干就怎么干，‘脚踩西瓜皮’，干到哪里算哪里;有的干部在工作中偷工减料、敷衍塞责、见硬就缩、遇锋就避、效率低下，等等”，中共宁化县委常委、组织部长刘小彦在采访中谈到。

　　三是学习上退步不前。“相当一部分‘天花板’干部放松对自己的要求，放松世界观的改造，对政治理论和业务学习了无兴致，思想庸俗，作风懒散，满足于‘混日子’，就等着退休回家”，江苏省泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣在接受采访时说。

　　四是物质上寻求经济补偿。山东政法学院教授李克杰表示，一些信念不坚、意志薄弱的干部，往往经受不起花花世界的诱惑和别有用心者的引诱，逐渐放松警惕，在交出权力之前大捞一把，进行权力寻租或直接侵吞公共财产，从此走上违法犯罪道路，形成了中国贪官特有的“59岁现象”。

　　五是升迁上投机取巧。河南省驻马店市一位不愿署名的县处级干部指出：“现在30一35岁的年轻人很讲实惠，攀比心、虚荣心很强。为了早日实现升迁，避免遭遇年龄‘天花板’，不计成本，不择手段，成功后趾高气昂，失望后则怨天尤人。一些干部可能为升迁行贿筹借了不少资金，升迁后，首先考虑的不是工作，而是朝思暮想如何收回成本。”

　　六是心态上怨天由人。采访中，不少官员表示：“从一线到二线，从实职到虚职，是人生的一大转折，这些干部因此心理上容易产生失落感。平时社会应酬少了，参加社会活动少了，出头露面少了，常常产生被冷落、被忽略的感觉。情绪波动大，多愁善感，怨天尤人，动不动容易发脾气，生闷气，这也不顺眼，那也看不惯，心烦意乱，心浮气躁，有时还有点神经过敏。”

　　另外，“天花板”干部还有工作上成为“老好人”，施政上急功近利等负面心态。

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