周公解梦梦见大水:农民工欠薪遭遇制度症结：讨薪需支付三倍成本

　　然而，清欠未有穷期。一些地方和部门拖欠农民工工资，仍是农民工心中最大的痛点。

　　北京青少年法律援助与研究中心日前完成的一项进城务工青年维权成本调查，为我们了解农民工维权为何步履维艰提供了一个新的视角。

　　调查结果显示，制度设计的漏洞人为加大了农民工讨薪的成本，因此亟须寻求降低农民工维权成本、维护其利益的制度改革路径。

　　农民工受不受《劳动法》保护，还是个边界模糊的问题，现实中许多农民工像皮球一样被劳动争议处理部门和法院踢来踢去……

　　许多农民工说起自己讨薪过程中的最大痛苦，就是“感觉自己像皮球一样被踢来踢去，不知到底该找哪个部门”。

　　主持进城务工青年维权成本调查的北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华剖析说，造成这一问题的制度层面的最大症结是：立法边界的模糊加大了农民工维权成本，即劳动关系与雇佣关系的人为划分，使农民工维权复杂化。

　　按照现行法律规定，劳动关系受《劳动法》调整，雇佣关系受《民法》、《合同法》调整。这就要求农民工只能是在与用人单位建立劳动关系、成为用人单位的一员之后，所发生的争议才属于劳动争议，受《劳动法》调整。如果农民工是受没有用人资质的包工头雇佣，虽然从事的是没有任何差别的劳动，发生了工资被拖欠、受了工伤后，向劳动监察大队举报或者向劳动争议仲裁委员会申请仲裁时，却会被以“不属于《劳动法》的调整范围”为由拒绝受理。

　　佟丽华说，他们调查的大量欠薪纠纷中，劳动部门认为不属于劳动关系而拒绝受理，法院以劳动关系应当先经劳动仲裁而拒绝直接立案。这就使权益受到侵害的农民工无所适从，发生争议后不知应当先找劳动部门还是先找法院，等到了解清楚之后往往又因为超过仲裁申请时效而被驳回。

　　到底哪些属于劳动关系，哪些属于雇佣关系，现行法律并没有作出明确具体的规定。不单是农民工，即便是劳动部门的工作人员或专家学者，对于劳动关系与雇佣关系的划分也是众说纷纭。“许多本应由劳动部门处理的争议在劳动监察大队、劳动争议仲裁委员会和法院之间被推来推去，不仅延误了农民工维权的时间，人为扩大农民工的维权成本，而且把大量权益受到侵害的农民工排除在劳动法保护范围之外，使原本简单的问题复杂化，许多能够解决的问题长期得不到解决。”佟丽华说。

　　用人单位普遍不和农民工签劳动合同，农民工面对的法律门槛多而且高……

　　历经了两年的讨薪，有了一些法律意识的河北农民郭增光，2005年3月，再次和80多名外地务工者来到北京市房山区某建筑企业打工。

　　郭增光代表民工们执意要求与用人单位签订书面劳动合同，老板先是诧异、支支吾吾，之后就一拖再拖。干了一个多月，再去问负责人，人家索性放出一句：“爱干不干！不干走人，劳动合同就是不签！”郭增光等40多名农民工于2005年5月18日到房山区劳动监察大队举报，未果。时至今日，郭增光等农民工已经被迫回老家。“难道法律只是写在书上的？！”拿着翻烂了的《劳动法》，郭增光无奈地发问。

　　有人说，这是郭增光们权利意识觉醒后的痛苦，郭增光们的尴尬与无奈折射出法律与现实的碰撞与冲突。

　　佟丽华说，农民工权益被侵害、尤其是农民工被拖欠工资，一个最直接的原因就是用人单位不与农民工签订劳动合同。

　　“由于没有书面劳动合同的约束、发生劳动争议后缺乏最直接的证据和衡量侵权与否的标准，用人单位才敢在农民工工资、保险、工伤赔付等问题上肆无忌惮。”肖卫东说。

　　像郭增光这样具有法律意识的农民工并不多。更多农民工出于“老乡介绍的、不签劳动合同也没事”以及“怕被解雇”等方面的考虑，在用人单位不签书面劳动合同的情况下，也不会主动坚持。

　　根据对黑龙江省哈尔滨市1000名农民工的调查问卷统计显示，只有19.58％的农民工与用人单位签订了书面劳动合同；52.20％的农民工与用人单位只有口头约定；还有21.11％的农民工与用人单位既没有签订书面劳动合同，也没有口头约定，只是随大流，跟着老乡埋头干活。

　　此外，调查报告分析，导致农民工维权成本高的制度性因素还有：依现行《劳动法》规定，农民工追讨工资发生劳动争议，必须先拿到劳动争议仲裁委员会的《不予受理通知书》，法院才给立案。而现实中经常有仲裁委口头通知不予受理，却不开具不予受理通知书；工伤伤残津贴按月领取困难、一次性领取又数额过低，使因公受伤的农民工的生活更加艰难等情况。“上述原因导致用工老板和农民工之间出现严重不平衡，老板过于强大，农民工过于弱小，法律的门槛多而且高，导致维权成本层层叠加，难上加难。”佟丽华说。

　　建立强有力的“劳动警察”变农民工维权为政府维权……

　　佟丽华认为，对于农民工权利保障问题，当前迫切需要的是对相关制度进行改革。即使花大力气解决了当前欠薪问题，如果不对制度进行改革，还将继续产生严重的欠薪现象。

　　“农民工来到城市打工，是天然的弱势群体，靠他们自己维权难上加难，政府必须站出来，义无反顾地为他们撑腰。”佟丽华说。正是在这个意义上，调研组提出有效的改革路径是：增强政府的责任意识，建立强有力的“劳动警察”，变农民工维权为政府维权。

　　2004年12月1日，国务院制定的《劳动保障监察条例》正式实施。佟丽华认为，该条例的实施，在一定程度上明确了劳动保障行政部门的行政权限，明确了劳动监察大队的监察范围。“但从现实情况看，《劳动保障监察条例》还没能从立法上解决许多实际问题。”

　　如《劳动保障监察条例》规定的检查对象仍然限定为用人单位，对于没有营业执照、没有用人主体资格的非法用人单位没有规定查处措施；对用人单位不与劳动者签订劳动合同的违法行为仅仅规定为“责令改正”而没有行政处罚的刚性规定。

　　为此，调研组建议，大规模增加劳动监察员数量；扩大劳动监察员在处理劳动违法案件时的执法权限，对于违法事实清楚的，可以先行查封、扣押、冻结、变卖用人单位的相关财产，强制用人单位先行支付拖欠的农民工工资。严格劳动监察机构的职责。接到农民工举报的，必须及时查处。“能够立即解决的案件，应当限时解决，就如同交警处理司机违章一样。对于劳动监察人员渎职的，及时追究其法律责任。”佟丽华说，“总之，通过政府强有力的介入，建立起类似警察队伍一样的‘劳动警察’，以从根本上扭转劳动者的被动局面，加强对其权利的保障。”

　　保护农民工权益不仅是讨薪追债，需要立法层面的多方努力……

　　调研组建议修改《劳动法》，统一确定并根据现实情况扩大《劳动法》的适用范围，通过立法对劳动关系确定一个简单而又明确的统一标准，让每一个提供合法劳动的农民工都能享受到《劳动法》的特殊保护。凡是劳动争议都由统一的、确定的途径来处理。

　　调研组建议，应设置专门的劳动法庭，通过立法将审理劳动争议案件的时限缩短。“这样不仅可以大大提高行政效率，降低农民工的维权成本，而且可以大大降低国家机关处理劳动争议案件的时间和经济成本。”佟丽华说，当然，如果能够直接建立劳动法院，通过立法规定劳动争议案件适用区别于民事诉讼、行政诉讼的特定程序，以保障这类案件能够及时有效被审结，将是最佳改革思路。

　　中国人民大学法学院教授关怀认为，保护农民工权益不受非法侵害是一项综合性课题，不单单要算农民工维权的经济账，也不仅仅是替农民工讨薪追债。农民工在社会保险、失业、养老、生育等种种社会保障中长期缺位。

　　专家建议我国应尽快制定专门的《工资法》或《工资条例》，对拖欠工资者加重处罚力度，对于拖欠劳动者工资数额巨大或情节恶劣的，按刑事犯罪处理。

　　据透露，作为《劳动法》重要的配套法律体系，《劳动合同法》草案正由国务院起草，《劳动争议处理法》立法也在加快制定中。

　　三名农民工讨薪成本清单

　　郭增光，河北省涞水县石亭镇东龙泉村农民。

　　在北京打工，个人被拖欠工资1000余元。

　　“为了要回工资，我先后从河北老家到北京找过用人单位老板20多次，找过北京市大兴区劳动监察大队14次，找过大兴区法院11次，找过北京市一中院3次。我还找过北京市劳动和社会保障局、国家劳动和社会保障部、北京市政府、北京市人大、北京市建委、国家建设部等十几个部门。

　　“从河北老家到北京，每一次仅交通费就是70多元。讨薪3年来，我直接支出的交通费、住宿费、餐饮费、复印费、电话费、诉讼费达4700多元。可是现在，法院把行政案件驳回了，我还得从头开始打民事官司。”

　　姚胜余，甘肃省甘谷县六峰镇张家庄村三组农民。

　　1994年8月至1995年3月27日，姚胜余等30名民工在西安外语学院和宝鸡创业大厦打工，被包工头丁祥林和吴掌林拖欠工资共计19万余元。

　　“从1995年4月到1997年7月，我们先后找了吴掌林40多次。每次最少是我一个人来，有时候两三个人，有时候五六个人。从甘肃甘谷老家到宝鸡，吃、住不算，每个人往返一次的路费就要200多元，每次最少要花出五六天时间。这些钱都是我自己垫付的。

　　“从1999年8月向金台区法院起诉到现在，我们经过了法院的前后8次判决，讨回的10575元还不够欠薪的零头。一拖10年要不来工资，跟我一起出去打工的人，有的怀疑是我把钱要回来自己独吞了；有的觉得是跟我出来打工的，要不来钱就得找我，于是逢年过节便找到我家里要钱，不给钱不走，在我家中吃、住。我家稍微值钱一点的东西不是卖了当路费，就是被他们拿走了，我的头上至今还有挨他们的打落下的伤疤。

　　“为了讨回工钱，我光是垫出的路费就有1万多元，而我自己被拖欠的工资还不到7000元。现在我没法回家，也不敢回家，我在宝鸡当乞丐已经有七八年了。”

　　张志玲，山东省鄄城县桑成乡南魏村农民。

　　张志玲等十几名农民工被拖欠的工资及赔偿款是13.6774万元，张志玲自己被拖欠的工资及赔偿金近1万元。

　　“为了讨回应得的工资，这6年来，仲裁、诉讼、申请执行，直到法院决定再次开庭，不算我垫交的3000元仲裁费，仅交通费、住宿费、复印费我就花了3000多元。可是等了5年多，法院现在连庭都不开。”

　　追讨1000亿元欠薪，需支付3000亿元成本

　　据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。而为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本。这是北京青少年法律援助与研究中心针对进城务工青年维权成本所作调查得出的结论。

　　自2003年12月开始，北京青少年法律援助与研究中心在全国8个省发放农民工维权状况调查问卷和农民工维权手册各8000份，调查农民工维权典型个案17件。

　　调查发现：在这些农民工中，48.1％的人有过出门打工但拿不到工资的经历，其中30.6％的人有100元～1000元的工资没有拿到，15.7％的人有1000元～5000元的工资没有拿到，1.6％的人有5000元以上的工资没有拿到。

　　调查显示，农民工讨薪需付出四大成本：经济成本、时间成本、政府成本、法律援助成本。接受调查的农民工平均讨薪的综合成本在3420元～5720元之间。如果提供法律援助，则成本最少需要5000元，最高将超过9000元。

　　参与此次调研的肖卫东律师多次为讨薪农民工提供法律援助。他说，为了要一个处理结果，农民工往往要到有关政府部门去几次甚至十几次。从调查的典型个案来看，有的农民工仅仅在向劳动监察大队举报阶段就要花出几百元至上千元的交通费、食宿费等费用。即便按最保守的920元经济成本计算，农民工维权成本也已经超出他们实际被拖欠的工资。根据对17个案件调查情况来看，每个案件综合成本都超过1万元。

　　肖卫东说，从权益被侵害到向劳动部门举报或仲裁，这期间农民工有的要等十几天，有的要等上几个月。在这段时间内，他们无法正常劳动。

　　而政府部门同样也要支付时间成本和经济成本：政府部门和司法机关处理一起农民工维权案件，如果走完一个完整的程序，至少需要13天～25天的时间。

　　农民工讨薪的巨额成本，给本人和社会带来了严重后果。

　　由于依法维权需要付出的成本太高，程序繁琐，处理时限过长，而且付出巨额成本后许多权利不能得到维护，或者处理结果不能弥补其维权过程中付出的巨额成本，所以许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁以及诉讼等合法方式解决劳动争议。

　　基于此，有的农民工甚至选择了暴力手段或极端方式来维护自己的合法权益，如跳楼、爬塔吊等。这些恶性事件，不仅直接威胁着农民工、用人单位老板的生命财产安全，而且直接威胁着社会的公共安全和稳定。

　　有专家评价称，这是一份十分“写实”的调研报道，对农民工讨薪维权成本进行调查，其用意不仅在于从另外一个角度勾勒出农民工维权步履维艰的现实困境，最根本的出发点是为了破解农民工欠薪难讨的制度症结。