表格里的函数代表什么:关于做好新形势下涉法信访工作的调查与思考

作者：叶怀成    文章来源：本站原创    更新时间：2009-9-27

　　涉法信访问题已成为当前影响社会和谐稳定的重要因素之一，如何预防和解决新形势下涉法信访问题，是我们始终要重视和面临的课题。为了解和分析我白河县涉法信访案件的基本情况和原因，今年8月份，县人大常委会组织调查组分别对县公安局、县检察院、县法院、县司法局、县信访局等单位进行走访调查。调查组通过召开座谈会，查看统计资料，个别走访等形式，对白河县2006年以来涉法信访方面的问题进行了梳理。现简要总结分析，试图为预防和解决涉法信访问题，建立健全涉法信访工作的长效机制提供一点思考。

　　一、当前涉法信访问题的现状及特点

　　白河县近几年涉法信访问题主要涉及法院、公安机关，涉及检察机关和司法行政部门的少。2006年以来，群众来信来访涉及法院系统的占73%，涉及公安系统的占27%。反映法院系统的主要是：一是不服法院裁判占30%；二是执行问题占15%；三是反映法官纪律作风方面占5%。反映公安系统的主要是：一是不服公安机关行政处罚占5%；二是不服公安机关不予立案或终结的占16%；三是反映公安机关不作为或乱作为的占23%；四是反映公安干警纪律作风方面问题占10%。

　　从调查了解的情况看，近几年白河县涉法信访问题呈现如下几个特点：

　　（一）信访总量下降，但越级访呈上升趋势。06年全县涉法信访146件，其中赴省进京2件；07年全县涉法信访80件，其中赴省进京3件；08年全县涉法信访74件，其中赴省进京5件。

　　（二）信访群体弱势化明显。一是信访人员文化程度偏低，初中以下至文盲的占90%以上；二是家庭条件偏差；三是年龄偏大，一般在40岁以上，有个别的达到80岁以上。

　　（三）信访群众的情绪日趋激烈。从信访行为上看，过去群众上访总体比较温和，近年来上访群众通过激烈手段缠访、闹访、要挟访等方式的越来越多。不少涉法信访人认为闹得越凶、越激烈，问题越容易得到解决。如白河县茅坪镇村民黄某某家属不满法院办案久拖不决，将身体瘫痪的黄某抬到县政府催案；还有的身藏农药上访威胁办案机关。

　　（四）信件访减少，人员走访增多。据统计，2006年以来信件访占21%，信访人员直接到有关机关走访占79%。

　　（五）重访缠访逐年增加。据统计，白河县2006年涉法累访案件5件，占涉法信访总数的4%；2007年涉法累访案件8件，占涉法信访总数的8%，同比上升37%；2008年涉法累访案件15件，占涉法信访总数的18%，同比上升53%。

　　二、涉法信访问题产生的原因分析

　　涉法信访对于司法机关和党政机关而言，打乱了正常工作秩序，占用了大量精力；对于上访群众来讲，上访花钱、赔工夫、受气等也并非一件易事，虽然信访是“两厢都不情愿”，但信访数量居高不下，特别是一些缠访累访的问题越来越多，矛盾越来越尖锐，其产生的根源是什么呢？通过对白河县2006年以来的涉法信访案件进行分析，大致有以下几个方面的原因：

　　（一）从执法者方面分析，主要有以下原因：一是执法不规范，引发信访。个别执法人员业务不精，依法办案观念淡薄，受旧的传统习惯影响，重实体轻程序。如个别案件由于执法程序不规范，致案件第一手资料不齐全又无法弥补，失去最佳办案时间而导致案件责任不清或久侦不破，把简单问题弄成了复杂问题，把一般案件弄成了疑难案件，造成当事人情绪不满，从而引发上访。二是责任心不强，引发信访。个别执法人员大局意识不强，单纯就案办案，机械办案，不考虑案件法律效果与社会效果的关系，不注意方式方法，不注意释法析理，致使当事人心里不服而要找领导讨说法；有的执法人员工作不细致，造成案件有瑕疵，被当事人抓住不放，上访不止。三是有错不纠，引发信访。有的案件，执法部门明知处理不当，但怕揭短亮丑，怕影响单位形象，千方百计掩盖问题，有错不纠，也不采取正确的补救措施，严格依法追究，致使案件当事人在申诉无果的情况下失去了通过法律解决问题的信心，失去了对政法机关和政法人员的信心，选择上访。通过对几起累访缠访案件进行分析，大部分案件要么程序上，要么实体处理上，要么执法态度与方式上都存在一些问题。四是初信初访重视程度不够，引发重复信访。个别执法部门对初访人员重视程度不够，对当事人反映的问题敷衍搪塞、置若罔闻，很多正当的要求不能通过正常渠道合理解决，上访人失去从源头上解决问题的信心，对不符合政策或一时难以办到的，又不作细致解释，态度简单粗暴，答复不能令当事人信服；也有个别执法人员为避免麻烦，压制问题，最终引发信访者越级、重复上访。五是案件久拖不决、久执不结引发信访。个别司法人员由于业务水平和工作效率的低下，使有的案件经一审、二审、再审，来回折腾几次，却无定论，当事人拖不起，只好信访。如白河县双河乡村民张某某合伙纠纷案件被中级法院两次发回重审，一、二审法院四次审理，前后长达四年多，致使该张选择上访途径来解决问题。还有如生效判决的执行，由于执法人员工作方法少、工作效率低导致案件久执不结，引发信访。此外，也有极少数案件存在执法不公，办关系案、人情案的问题，造成案件当事人的怨愤，引发信访。

　　（二）从信访者方面分析，主要有以下原因：一是对法律的权威性、公正性产生怀疑。由于传统历史文化的影响，总认为通过法律解决问题，不如通过找“清官”为民作主，这种通过权力来解决问题的想法在许多信访人的思想里都存在。正是由于许多信访人不相信法律的公正性，对法律的权威性产生怀疑，导致许多信访人不通过法律手段来解决问题，而是通过信访，这是导致上访的根本原因之一。二是群众的思想观念尚未完全转移到法治轨道上来。由于普法教育的广泛开展使群众对国家的法律法规熟悉的越来越多，并且在日常生活中加以对号入座，维护自身合法权益的观念有了一定提高，遇事总要讨个说法。但一些群众对法律法规理解得不够深透，导致不能依法规范自己的行为，遇事不能冷静处置，有的甚至把司法机关的法定程序误解为不尽职责，拖案不办，导致人们更多地选择信访作为解决问题的对策。如故意伤害案件，是轻伤还是重伤需要等治疗终结后才能鉴定，但这个等待期间有的受害人不理解，总认为执法机关办案拖拉，不尽职责。还有的案件由于证据等原因，办案机关审理查明的事实与客观事实或多或少地存在差异，甚至相差甚远，案件的真实情况只有当事人心知肚明，而司法机关只能依据查明的法律事实作出裁决。以致造成当事人内心不服，无端猜疑案件承办人员与另一方当事人有关系而要找领导讨个说法。三是法律服务人员违规行为错误引导。有些诉讼代理人为了自身利益，诉前违规向当事人乱表态，包打赢官司；还有些诉讼代理人为得到更多的代理费用，不按法律规定指导当事人故意提高诉讼标的额或提出其他不合理的要求，当官司输了或与起诉的金额相差甚大时，不是依法引导，而是把责任朝法院、法官身上推，致使当事人分不清是非曲直。另外，也存在极个别国家工作人员在背后怂恿自己的亲朋好友采取闹访的方式来解决问题的现象。四是极少数信访人利用党和政府极力维护社会稳定的决心和信访制度中的一些漏洞，因而，遇事也想通过上访来谋取不正当利益。再加上为了稳定，有关部门在处理信访时或多或少地也满足了少数人不合理的要求，“花钱买平安”的思想和做法在客观上也促长了当事人上访。同时，我国正处于一个特殊的发展时期，经济格局发生重大变化，贫富差距较大，一些人心理失衡，就通过各种方式宣泄不满，鼓动案件当事人上访，这些人或明或暗的参与，也是造成上访案件多发的一个潜在原因。此外，还有如民事案件中法院判决后因被执行人无可供执行的财产导致法院无法执行的问题；刑事案件中因无破案线索，公安机关无法侦破，导致当事人受犯罪侵害造成的损失无法及时得到赔偿等问题也是目前引起涉法信访的原因之一。

　　（三）从信访体制机制方面分析，也存在体制不顺，机制不健全问题：一是处访机制不完善。我国法律法规对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准，处访机制不健全。首先，信访终结机制不建全。对同一个信访案件，上级信访机构可以反复批转下级机关或其他部门处理，下级机关或其他部门进行反复的回复、解答，信访人就同一案件可以无休止信访。其次，惩处机制不建全。由于信访条例立法权限所限，未能对无理缠访、扰乱信访秩序的人员制订详细的制裁措施和手段，使接访部门对无理频繁缠访及扰乱信访秩序的人员束手无策。依法处置手段的缺失和软弱是造成一部分人以访牟利、以访为业的不良原因。第三，时效规定不健全。因不同时期适应的政策和法律不同会导致同类行为处理结果产生差异。有的案件按当时的法律和政策处理没有错，但是有的人不服当时的处理，现在来寻求化解与赔偿之道，处理起来难度很大。无时效限制是造成此类信访原因的主要因素。如白河县中厂镇村民徐某某信访案件，县法院在1966年判决该徐犯奸污少女、流氓罪处四年有期徒刑继之被有关部门开除公职。09年3月，事隔33年之久，该徐以现在的法律规定来衡量当时的行为，要求平反、赔偿损失且恢复工作而多次上访。第四，举证制度不健全。由于没有规定信访人需要提供证据的要求，致使有的信访人无中生有、胡编乱造、夸大其词。造成“信访人一张嘴，办事人跑断腿”，调查处理起来难度大。二是考核机制不完善、不科学。这主要表现在两个方面：第一，硬性规定“零上访”，把信访量作为主要指标进行考核，搞“一票否决”等，容易衍生出拦访、截访等不正常现象，有的为求得一时一事的解决不惜突破法律法规和政策规定，不惜“花钱买平安”。这种措施纵然能收到一时的效果，但同时蛰伏了更大的隐患，它所起到的示范效应，往往会引发更多类似情况的上访，所换来的是暂时较高的息访率，但损失的是法律的权威和政策的威信。第二，处理信访问题责任不清，没有时效限制。往往信访人反映的问题一级一级往下批，部门与部门之间互相转、互相推，就是没有部门办。重回复轻办理。对久拖不办的部门，也没有较强的约束机制。从而造成信访问题办理效率低，办理时间长。

　　三、当前促使涉法信访良性运行的对策建议

　　涉法信访工作，既关系到社会稳定，也关系到群众切身利益。因此，必须正确认识和处理涉法信访问题，有效地控制和减少涉法信访问题的发生，维护群众的切身利益和社会稳定。

　　（一）进一步创新工作理念。要处理好涉法信访问题，首先要树立以人为本的理念。涉法信访大多为弱势群体，涉及的都是他们的切身利益。我们要坚持以人为本，重点解决好这部分人的问题。其次要树立法治的理念。怀着深厚的感情做信访工作是起码的要求，但是感情绝对不能代替法律，法律作为硬规则约束，是绝对不能突破的最后底线。因此，在处理涉法信访问题时，一个最基本的前提就是依法解决。第三要树立综治的理念。法律不是万能的，企望用法律解决一切问题也不客观。因此，必须在依法的前提下，充分考虑信访人的特殊情况，因案施策，具体问题具体解决，综合运用行政的、法律的，还有心理的、教育的等多种手段，合法合理合情地解决问题。

　　(二)进一步健全接访处访组织体系。从当前处理涉法信访案件的实际情况来看，建议建立完善以下四个组织体系。一是建立集中接访处访体系。由县委政法委抓总，其他政法部门配合，负责对全县范围内的涉法信访工作进行领导、指导和调度，并开展集中接访处访。由于政法机关内部接处访人员容易产生自我保护意识，对信访案件的处理有可能存在不客观、不公正，造成信访人的不信任。如果由政法委牵头来集中解决信访问题，就可以解决处访的权威性、中立性、公正性及群众的信任度问题，同时作为第三方也便于沟通和避免信访人的激烈对抗行为。二是健全各政法部门内部接访处访工作体系。各政法部门按照诉访分离的原则建立专门的接访处访工作体系，建立专门接待窗口，常年接访处访。信访接待人员必须是单位的业务骨干且经验丰富会做群众工作的同志。三是建立检察机关监督处访体系。由于检察机关的职能地位能够给上访人以信任感，对处理涉及法院、公安机关的信访申诉案件能起到很好的监督作用，有利于引导群众依法维权、有序维权，合理表达诉求。四是建立律师参与信访接待体系。在信访工作中，一些上访群众不理解或片面理解法律规定，又不听取接访人员的答复和解释，律师作为专业的法律人士，掌握着丰富的法律知识，同时律师又具有独立的社会中介地位和相对客观的立场，能够给上访人以信任感。律师参与信访接待，能够给予上访群众正确的法律帮助，能及时为弱势群体提供法律援助，同时使接访机关与上访人之间的沟通更加顺畅，有利于信访问题的化解。

　　(三)进一步完善科学的信访工作机制。根据当前涉法信访工作暴露出来的问题，建议从以下七个方面完善信访工作机制。一是完善目标考评机制。要辨证地看待信访和稳定的关系，不能因出现信访就否定稳定，也不能因为要稳定就人为压制信访。要改革目前对信访工作考核方法，绝不能简单地把信访量作为唯一的考核指标，而应划清责任，坚持实事求是，否则越是考核上访，搞所谓的“一票否决”，下级越是怕上访影响政绩，上访者越是会利用这种心理变本加厉地无理上访。二是完善责任追究机制。政法部门内部要严格明确落实办案部门的纠错责任，专门体系的调控责任，包案领导的息访责任，真正使责任科学、合理、明确、到位，并建立健全责任管理与追究制度，坚决做到对确有错误的信访案件敢于承认错误，敢于纠正错误，敢于处理责任人。三是完善工作机制。建立涉法信访工作领导小组例会和联席会议制度、涉法信访隐患报送制度、重大疑难涉法信访案协调处理制度以及督查督办等制度，用制度来确保涉法信访工作高效运转。四是完善司法救助机制。开展司法救助活动是当前有利化解疑难涉法信访案件，实现案结事了的有效方式。即通过财政定期预算拨款建立司法救助基金，以解决好法度之外、情理之中的涉法信访问题。应当将涉法信访人反映的问题有一定合理性、生活严重困难、其他社会救助措施又难以落实、愿意接受救助并息诉罢访的，作为司法救助的重点。五是建立完善无理缠访的终结机制。对被确认为无理缠访的，应终结信访，并及时通报相关部门，相关部门对缠访人员继续信访的不再受理，从机制上彻底解决无理缠访行为。如对审判案件，经作出生效判决的上一级法院复查被驳回的，应当终结信访；对最高法院作出生效判决和驳回裁定的，应当终结信访。通过建立无理缠访终结机制，既可以从制度上杜绝上访人的空间，也有利于减轻信访工作压力，争取信访工作的主动。六是建立违法访的惩处机制。对违法访不能无原则的迁就，对无理缠访、寻衅滋事、惹事生非的恶意上访及借上访牟利等严重扰乱信访秩序的行为，建议有关部门及时制订详细的操作性强的制裁措施，坚决依法予以惩处。通过一手抓畅通信访渠道，一手抓打击恶意违法上访，依靠法治的力量建立并规范良好的信访秩序。七是建立信访举证制度。信访人对提出的信访问题要提供必要证据来证实，严防无中生有、胡编难造，恶意信访。

　　(四) 认真处理初访，重点化解老访。认真接处初访是解决好信访问题的基础，只要把初访解决好了，就能化解许多矛盾，减少重复访、越级访。对涉法老访要按照依法不违法，宜疏不宜堵，主动不被动，耐烦不厌烦的基本要求，区别性质，分别对待。一是对那些诉求合理，符合法律规定，已经和应当通过依法启动复查、再审或复议等法律程序解决的问题，应耐心讲法，让上访人依照法律程序解决问题。二是对政法部门确实有错误的信访案件，要依法启动法律程序，重新做出裁决或结论，该纠正的坚决纠正，该向上访人道歉的要主动道歉，该赔偿的坚决赔偿。三是对依法定程序审查认为原处理正确的信访案件，组织有关部门联合释法答疑，仍不息诉罢访的，终结该信访案件，并将终结决定送党委、人大、政府和上级部门备案，有关部门不再受理缠访人的续访。四是对法度之外、情理之中，案件无问题也无瑕疵的信访案件，不以“法律手段穷尽，法定程序走完”为由置之不理，应以人为本，通过为当事人减负，提供救助帮扶等各种途径，合理疏导妥善解决。如对刑事被害人、刑事附带民事案件赔偿不到位的被害人，因丧失破案条件和执行条件造成实际困难需要帮扶的上访人，要通过涉法信访救助基金，采取适当补偿、个案救济，千方百计解决上访人在生产、生活中的实际问题，使其基本生活得到保障，并达到息诉罢访目的。五是对被确认为无理缠访、寻衅滋事、惹事生非、以访牟利、以访为业的，严格依照陕西省高院、陕西省检察院、陕西省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》的有关规定，及时收集证据，坚决依法予以打击。

　　(五)积极主动防止新访。防止新访必须加强源头治理，这也是解决涉法信访问题的治本之策。首先，政法部门要严格公正文明执法，不断提高执法质量。下决心提高队伍的整体素质，加强执法规范化建设，严格执法全程监管，推行阳光执法，实行案件质量终身责任制，特别是要加强调解和解工作，贯彻好宽严相济的刑事政策，加强积案的清理执行，严防胜败皆不服的现象，力争把每起案件都办成经得起法律、人民和历史检验的铁案，减少信访的产生。其次，要加大对人民群众法律普及力度。司法行政部门要以“五五”普法为契机，通过散发宣传材料、举办法律讲座等群众易于接受的方式，结合人民群众生产生活的实际，开展普法教育，不仅增强人民群众的法治意识，而且要增强人民群众的法治素质，注重提高群众的司法诉讼能力，引导群众依法主张权利寻求救助，减少和遏制违法信访。第三，建立法律顾问试点制度。对白河县矛盾纠纷多的或涉及群众利益多且易引发矛盾纠纷的行政、事业单位及乡村一级组织聘请法律顾问进行试点，通过法律顾问帮助其合理合法制订措施处理重要事务，防止违法或侵害群众利益的行为发生，正确引导矛盾纠纷进入理性化轨道，从源头上减少信访案件的发生。同时要加大对法律服务市场的清查整顿，打击“黑律师”，取缔非法法律服务，提高法律服务从业人员的思想道德水平。第四，加强信访队伍建设。要加强信访干部的选拔、培养、使用和交流，多从政治上、生活上关心和爱护信访干部，切实提高信访干部的待遇。（作者系白河县人大常委会法工委主任）