平衡选号:街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究

前 言

　　进入21世纪以来，我国的城市社区建设在经过了1992年以来试点发动、全面推广、初步繁荣后，进入了一个关键时期：和谐社区成为社区建设新的目标；社会管理体制改革成为社会建设的重要路径；实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动成为基层民主政治建设的重要内容……，社区建设面临着全新的挑战与机遇。如何抓住历史机遇，做大做强社区自治？如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动？这是摆在社区建设理论工作者和实际工作者面前的一个严峻而紧迫的课题。

　　近几年来，不同学科的理论研究工作者以及全国各地城市社区建设的实际工作者都对此问题予以高度的关注，进行了广泛而积极的理论研究和实践探索，取得了理论上的丰硕成果和实践上的可喜成就，这些成果和成就对于进一步探索建立城市社区健康有序、可持续发展的治理模式具有重要意义。本课题研究正是立足于已有的理论研究成果和各地正在进行的广大实践，运用相关理论和实证方法，力图揭示出城市社区建设与发展的内在规律，探索和谐社区治理的有效模式，进而促进城市经济与社会协调发展和全面进步。

　　我们认为，在当前城市社区建设与治理中，政府主导地位与作用不可或缺，在促进城市有效社区治理、建立健康有序可持续发展的社区治理模式中发挥着不可替代作用，并且在今后相当长的一段时间内，政府的这种主导地位不会有太大改变。但是，政府主导地位和主导作用是否就意味着政府要像现在这样包办社区建设的一切？这种主导地位、作用是否必须由城市街道办事处来体现（目前各地城市中街道办事处的一项重要职能就是和谐社区建设）？目前的街道办事处功能、职权以及各种资源尤其是制度资源能否承担起这一主导地位和主导作用？如何改变政府行政管理与基层群众自治之间的不平衡态势？如何改变两者之间互动的不对称从而实现两者之间有效衔接与良性互动？正是带着这样一些疑惑，课题组成员开始了对这一课题的研究工作。

　　毫无疑问，我国的城市街道办事处体制对社区建设的发动与进步发挥了重要作用，但也正是街道办事处体制成为了社区建设进一步提升发展的体制障碍，这从全国和谐社区建设实践既可以看得出，和谐社区建设、社区治理较为典型的地区无不从改革现有街道办事处体制着手，通过改革街道办事处体制，拓展社区公共空间，增强社区自治范围。这是因为：街道办事处是城市行政组织架构和行政权力的最末端，是市区两级政府与城市社会最基层的接触面，也是市区政府与社会互动的基础平台。城市改革的展开和深入，使得街道办事处成为了自上而下以职能转变为核心的行政体制改革与自下而上以居民自治和社会自治为核心的社区体制改革交汇点，成为了当前整个城市管理的最前沿和和基础平台。出于多种压力下的街道办事处理所当然地成为了新一轮改革的对象和目标。本课题研究正是将街道办事处改革放在构建健康有序、可持续发展的社区治理模式的基本前提和重中之重的位置来思考和进行政策设计的，不改革现有的街道办事处体制，社区要做大做强，要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，要建立起适合中国国情的健康有序、可持续发展的城市社区治理模式是不可能的。

　　1．本课题研究的范围

　　就目前城市街道办事处的形态来看，大致有三种类型：一是市辖区下设的街道办事处；二是不设区市下设的街道办事处；三是在城市化进程中由乡镇人民政府转制而来的街道办事处。由于后两类街道办事处在职能、权限、机构设置、编制数量以及财政体制等方面与第一类街道办事有很大差异；再由于本课题调研所取样板城市都是下设区城市，所以，后两类城市的街道办事处并不在本研究范围，但我们希望本研究成果能对这两类街道办事处的下一步改革能有所裨益。

　　2．本课题研究的主要内容

　　本课题紧紧围绕如下主要内容展开研究：

　　第一，以我国街道体制改革典型城市为个案，通过历史考察，全面展示我国街道体制发展脉络以及改革历程，总结改革开放30年来街道体制改革所取得的成效，探求街道体制变迁与经济社会发展的适应程度与规律,客观分析目前街道体制所存在的问题与缺陷，突出加快街道体制改革对于促进基层社会有效治理的极端重要性和紧迫性。

　　第二，多维度、多视角分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型模式的各自适应程度、成效以及存在的缺陷。

　　第三，以政府职能转变、建设服务型政府、构建和谐社会、强化社区自治为分析基点，从理论层面阐述街道体制改革在行政体制改革与社区体制改革间的关键环节和基础作用，并阐明其互动关系。

　　第四，以公共管理、公民社会、多元治理为理论支撑，探讨在街道层面建立起“政府主导、社会多方参与的现代社区治理机构”的必要性、可行性，并对其基本社会价值做出客观分析。

　　第五，结合我国城市经济社会发展总体水平，以目标重新定位、组织变革、职能重构、流程再造为举措，以强化党的领导、健全法律规范、积极培育发展民间组织等为保障措施，为我国城市街道体制改革可供选择的、有针对性的目标模式、路径选择等整体方案。

　　3．本课题研究的基本思路与研究方法

　　基本思路：通过政策梳理与实地调研获取基本资料——文献收集与分析获取理论支持——提出相关政策设计——以案例研究与理论研究检验政策设计——修正、完善政策设计。

　　研究方法：典型案例调查研究法：选择上海、南京、青岛和武汉为典型个案，系统运用问卷、座谈会、个别访问等形式，对街道体制改革与社区体制改革相关问题进行广泛调查，并对所搜集的原始材料进行统计分析。

　　比较研究法：主要是对我国街道体制的历史沿革尤其是改革开放以来街道管理体制变革的历程以及社会转型、社区建设、公民社会发育成长对街道体制改革以及社区治理模式变迁的作用进行客观分析；对我国改革开放以来全国各地街道体制改革的总体状况进行比较分析。

　　理论分析法：综合运用公共行政、“治理理论”、社会学等相关理论，对我国街道体制改革典型案例以及我国城市街道体制改革相关问题进行理论阐释。

　　4．本课题研究关注的重点问题或力图在如下几个方面能够有所突破：

　　第一，多维度、多视角全面、客观、系统分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型的各自适应程度、成效以及存在着的制度与现实缺陷。

　　第二，从建立小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层管理目标模式出发，探讨在城市街道层面构建“以政府为主导、多方参与的现代治理机构”的可行性以及如何构建。

　　第三，在新体制架构下，如何理顺“政府主导的多中心治理结构”与基层政府、与居民自治组织和社区民间组织和驻社区单位的关系，探讨在街道层面实行大社区自治的可能性以及大社区与居民委员会层面社区的内在关系。

　　第四，以居民满意、人本化管理为导向，从制度建设角度，探讨新体制基本运行方式，探讨大社区公共服务社会化方式与途径，以及如何使政府的公共管理与公共服务、居民自治组织的自我管理与自我服务、中介组织的社会化服务，在一个崭新的平台上实现有效地交汇与对接。

　　一、改革开放前30年我国城市街道办事处历史沿革（1949——1979）

　　中国城市基层组织设置大致始于民国政府时期，1930年5月，民国政府重新颁布的《市组织法》规定，市分行政院直辖市和省辖市两类，市的基层实行“闾邻制”；1933年重修的《市组织法》将“闾邻制”又改为“保甲制”，“市以下设区，区之内编为保甲。”

　　1．建国初期对街道体制的探索

　　1949年全国解放，中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并最终确定为一级政府。1950年 11月政务院公布的《大城市区人民政府组织通则》第一条就规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。1954年9月通过的《宪法》规定了在直辖市和较大市之下设置区一级人民政府。

　　保甲制度取消后，基于当时严峻的基层管理需要，各城市纷纷成立了诸如防护队、防盗队、居民小组、中心小组（在居民小组之上）、居民委员会等名目不同的居民组织。直到1954年12月颁布《城市居民委员会组织条例》之后，才统一将城市基层居民组织的名称统一规定为居民委员会，并将其性质规定为城市基层居民群众自治组织。

　　处于维护新生政权稳定，加强对城市社会控制并进行有效管理，中国共产党成功地通过制度化途径将新生的城市政权组织延伸到街道，在街道建立起组织，并将街道组织作为对城市社区实施社会控制的重心。

　　在1954年12月以前，各城市的市政当局对街道组织建设各行其是，没有形成一个统一的模式。就全国各城市的街道组织形态来看，大致有三种类型：一是设街政府，为城市基层政权；二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构；三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作。

　　2．街道办事处的法定化

　　1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5 万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3 人至7 人，其中妇女干部1人。并且规定了街道办事处的职责任务：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。

　　至此，国家通过立法形式对街道办事处性质、机构设置、人员配备、职责内容、管辖范围和管辖人口等进行了整齐划一的规定，街道办事处建设开始走向了制度化稳定化发展轨道。街道办事处的普遍建立，标志着我国以市、市辖区、街道办事处、居民委员会为主体的、国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制架构已初步形成。

　　3．城市人民公社运动

　　从1955年到1958年人民公社运动兴起之前，街道办事处体制基本适应了当时城市社区管理的需要，并处于良性运行与健康发展的态势。1958年兴起的主要在街道层面开展的城市人民公社运动（有个别的公社是建在市辖区层面上），使街道办事处自成立以来受到了第一次的强烈冲击，其组织性质、机构设置、职责权限都发生了根本性变化。从城市人民公社所履行的职能和机构框架来看，已经完全由原来法定的市辖区人民政府的派出机构演变成一级政权组织了。从公社的职能来看，主要是组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业，“变消费城市为生产城市”，实现“人人都劳动，户户无闲人”，使之“成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。”从公社的机构设置和人员配备看，公社的行政干部由街道办事处时期的7 人猛增至70～80人，增加了10倍以上。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办等。这种状况一直持续到1962年“大跃进”失败后，各地城市的人民公社才先后撤消，陆续恢复了“作为国家政权机关的重要组成部分”街道办事处。

　　城市人民公社运动的客观后果，一是消灭残存的单位体系外的一些死角，街道社区完全单位化。城市社区中通过在辖区内组织生产大协作，大量兴建和发展社办企业和集体生活福利事业，组织街道居民（如家庭妇女）就业，使没有单位归属的街道居民也跻身于单位体系之中。城市社会也彻底单位化了，最终使得国家与社会通过单位体制实现了完全重合。二是街道办事处性质发生了根本性变化。街道办事处改为人民公社后，原来法定的区政府派出机构也演变成政社合一的社会组织，其实质就是城市基层政府机构。

　　4．“文革”时期

　　1966年5月，史无前例的“文化大革命”开始之后，各地街道办事处相继被造反派夺权，被改名为“街道革命委员会”，并建立街道党委，实行党的一元化领导。其职能权限、机构设置、人员配置等再次发生重大变动。街道革委会的任务主要是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级进行全面专政，也就是搞外调、抓清队、查户口。其他任务还包括：动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡；民兵训练和征兵；处理查抄物资；组织、管理生产和服务工作；辖区内的事业管理和服务，等等。

　　街道革命委员会的机构设置与职能任务相适应，下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等，统管党、政、财、文大权，权力范围空前扩大。当时街道革命委员会完全成为“阶级斗争”和“群众专政”的工具。

　　“文化大革命”的严重后果表现在：进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村劳动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。按朱健刚的说法：“革委会虽然名义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革命’的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。”

　　 “文革”结束后，1978年通过的新宪法，撤消“街道革命委员会”，恢复了街道办事处。1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确立了街道办事处作为市或区政府的派出机构的性质。1980年全国人大常委员重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开，并确立街道办事处的工作由民政部管理（“文革”前则归内务部管理）。

　　5．对改革开放前30年街道办事处历史沿革的分析

　　经过建国初期的民主建政运动（街政建设）、城市人民公社运动和“文化大革命”，基本完成了“街居单位化”过程，大多数城市居民在运动中通过党政机构组织与动员方式被整合进大大小小的单位之中，并最终形成单位社会（亦称总体性社会）。单位社会是与高度计划经济体制相适应，在这样的一个社会里，国家行政权力渗透到社会所有领域和每一角落，国家与社会高度重合在一起，政府掌握并垄断着所有社会资源，并通过单位，按照身份制、单位制、行政制（行政级别）这三个相互关联的核心因素进行配置，完全断绝了社区自行发展的可能性；同时，政府把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门，很少或者基本不向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，以填补“政府空位”。这使得本来应当由社区承担的诸多社会职能而在中国的单位社会中，最终都由单位承担起来。

　　6．从建国以后30年的变革轨迹看，街道办事处具有如下基本特点

　　第一，在整个城市管理地位的辅助性和从属性。在计划经济时期，街居体制因其发挥的功能相对次要，是单位体制的拾遗补缺，管理和服务的对象局限于占社会少数的非主体部分“无单位人”、“边缘人”，这决定了其作为的微不足道，因此，始终是作为城市社会管理主导体制——单位体制的补充和辅助，始终处于从属地位；

　　第二，机构性质的多变性。从建国初期的三种组织形态，到54年统一由法律规定的作为不设区的市以及市辖区人民政府的派出机构，政社合一的城市人民公社以及“文革”期间的街道革命委员会，到后来改革开放之初恢复派出机构性质，机构的性质多次发生变化；

　　第三，职能、编制的极不稳定性。这种不稳定性体现在：一是不同时期的街道办事处在职能和编制上随意性大，二是有逐渐膨胀的趋势；

　　第四，法律规定缺乏权威性。1954年通过的《街道办事处组织条例》中诸多规定（如机构性质、职能任务、编制等）在每次运动和社会变革中屡被突破，法律效力显得苍白无力，缺乏足够的权威性。

　　改革开放前街道办事处体制的上述特征都不是孤立存在的，而是有着内在的联系，由于法律规定的权威性缺失，其机构性质、职能任务以及机构和人员编制必然处于不稳定状态；机构性质的变化又必然带来职能和编制上的随意性；职能的扩大则必然带来机构和人员编制的膨胀；上述因素的不确定、随意性，又使法律规定进一步丧失其应有的权威性。

　　改革开放前30年街道体制变迁说明，街道办事处作为我国行政组织架构中最低的一个层级，是国家行政权力与基层社会互动的基础平台，因而最容易受到政治运动和社会变革的冲击，也是所有行政组织中最不稳定的一个部分。所以，以经济体制改革为先导的社会全方位改革全面展开后，整个社会面临着经济转轨、社会转型，街道体制再次发生变革甚至是深刻变革就成为必然。

　　二、街道办事处体制改革30年历程回顾（1979——2008）

　　关于改革开放以来街道办事处30年的变化，我们既没有用“变迁”，也没有用“沿革”，而是用“改革”来加以阐释，这是因为：其一，改革开放以来街道办事处的一切变化都是在改革的大背景下进行的，也是个地方城市依据各自的具体需要，从构建和谐社会，谋求社区有效治理的目的出发，顺应形势发展要求做出的主动的理性行为，而非动员式的、非理性行为。其二，这30年街道体制改革都是在现代理论指导下进行的，国家与社会关系理论、管理主义理论、公民社会理论、社区理论以及治理理论成为了改革开放后不同时期街道体制改革的理论基础。这是区别改革开放前后街道办事处变化的根本所在。

　　对于街道办事处这30年的改革情况，我们也没有完全按照时间顺序加以阐述分析，而是用总论的形式加以概括描述。

　　（一）街道办事处改革的必然性分析

　　发生在城市里的经济、政治（行政）和社会领域中的改革开放，给城市带来了全面的经济转轨和社会转型，带来了各方面利益关系的不断调整和分化，带来了城市经济社会生活的巨大变化，城市基层社会管理也出现了诸多新领域和新情况，街道办事处所处的社会历史条件以及所承担的历史任务均发生了根本性的变化。

　　1．单位体制的衰落。具体表现在：单位对政府的行政隶属关系和依赖性日益弱化；职工对单位的利益依附日益弱化；单位对职工的利益关系的整合功能日益弱化。这种体制以及功能的衰落导致了单位不再也不能办社会，其大量社会职能逐步被剥离，流向街道，流向社区，流向社会，“单位人”逐步转化为“社区人”、“社会人”。城市社区地位得到提升，作用开始彰显，街居体制成为了“后单位时期”社会整合的基础平台。

　　2．城市社会问题大量涌现。伴随着城市化进程加快，城市的规模急剧增大，城市功能得到了迅速的扩展，这就不可避免地产生了大量的城市问题。外来民工、流动人口的管理问题；伴随着企业改制而出现的大量下岗、失业问题；大量旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题；关注和救助各类社会弱势群体问题；老年养老和社会保障问题，等等。这些问题的解决关乎民生，关乎社会基层稳定，进而关乎到我们改革开放大业能否可持续深入进行。上述诸多社会问题的解决离不开街居体制作用的发挥，街道办事处也成为了进行基层社会管理、维护社会基本稳定的最前沿。

　　3．社区建设任务繁重。1986年率先在城市展开的社区服务以及随后普遍开展的社区建设，是在新形势下的社会重建运动，其内容之多，涉及范围之广，程度之深都是前所未有。如社区民主政治、社区服务、社区文化、社区安全、社区环境、社区就业等；伴随着社区建设的推进，产生了诸多新的社会关系要理顺，新的社会矛盾要协调、要解决。如日益复杂多变的社区业主（业主委员会）与物业公司之间、社区居民之间、社区居民与社区单位之间、社区居民与政府管理部门之间的矛盾，等等。由于街道办事处负有指导居民委员会的法律义务，因而最初在居民委员会层面上开展的社区服务和社区建设任务，责无旁贷地由街道办事处承担。

　　4．精神文明建设日益突出。随着改革所推动的物质文明建设迅速发展，城市精神文明建设和居民的精神需求问题日渐突出，创建文明城市，提升社区居民文明素质，满足居民日益增强的精神文化需求日益迫切。

　　上述历史条件和历史任务变化，使得街道办事处职能膨胀，任务加重，责任加大。但相关法律和制度规定的街道办事处职权仍停留在长期计划经济体制下作为单位体制辅助地位的限定，与新形势、新任务相比，街道办事处的职权以及各种资源（人、财、物、制度、信息等）严重不足，职责与权限严重失衡，条块分割、条块矛盾普遍存在。这导致在城市实际管理中，“看得见、摸得着、无权管”，“有权管、看不见”的现象普遍存在，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面，城市管理显现“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。因而，从体制上彻底改变这一问题也就成了改革开放后第一轮街道办事处改革根本出发点。

　　（二）第一轮改革：“两级政府，三级管理”

　　1．“两级政府，三级管理”：上海与北京的实践

　　改革首先是在遇到问题尤为突出的特大城市上海和北京开始，其改革模式被学者们高度概括为“两级政府，三级管理”。

　　上海是“两级政府，三级管理”体制改革的始作俑者。1994年开始探索、试水，1997年1月，上海市第十届人大常委会通过了《上海市街道办事处条例》，用法律的刚性对这一新体制加以确立。新体制的重点和核心是强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现城市基层社会有效管理。实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。“权随责走，事随费转”是这一体制的通俗写照。其主要举措有：第一，逐步扩大“街道办”的管理权限，相应配套下放人、财、物的支配权；第二，在区（县）职能部门的派出机构与“街道办”机构对应设置的基础上，逐步明确区政府与“街道办”之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分，努力做到统一规划、分级管理、条块结合、以块为主，按照权责一致的原则，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任；第三，重组“街道办”所设机构，推进“政企、政事、政社”职能三分开，更好地发挥各类组织在社区建设和管理方面的作用；第四，探索建立“街道办”综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面，充分发挥联合执法和综合管理的效能，强化“街道办”的行政管理职能。

　　北京市街道体制改革始于1998年，其主要内容可高度概括为“一个确立，两个赋予，三个分开”， “一个确立”，即确立街道办事处对辖区管理负总责地位，实质就是“以块为主，融条于块”的制度变革。二是“两个赋予”，即赋予街道办事处对职能部门派出机构的领导权或统筹协调权，对辖区内管理机构工作的监督权；赋予综合执法权。 “三个分开”，即实行政企分开，政事分开，政社分开。成立了 “城区管理委员会”，作为整个街道工作的协商议事机构。

　　“上海模式”在全国产生了重大影响，大多数城市基本按“两级政府，三级管理”的思路对街道办事处体制进行了改革，并一直持续到现在。

　　2．“两级政府，三级管理”改革成效与局限分析

　　（1）“两级政府，三级管理”改革的成效

　　第一，“两级政府、三级管理”实施后，街道办事处管理权限得到明显加强，这有利于街道办事处整合和调动社区内各种资源，也加强政府在社区管理第一线的人力、物力和财力投入，不仅带来了基层行政管理者工作的极大热情，也提高了政府的行政权威和行政效能。能够在短时间内提高了城市管理效率，解决了诸多社会问题，推动了社区发展。

　　第二，改进了“街道办”管理上的“条块协调”，在“街道办”内建立了全面对应于区政府派出机构的部门设置，实行对派出机构的双重领导。形成了“以块为主、条块结合”的机构组合，克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端，对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。

　　第三，在一定程度上实现了政事、政企、政社的分离，建立起新的社区管理框架，有利于推动社区建设、加快社区发展。

　　（2）“两级政府、三级管理”的困惑

　　第一，法律上的困惑。法律上的困惑首先来自于对现行法律规定的突破。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但从逻辑上讲，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府。故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。实际上，确立“街道办”对辖区管理负总责地位，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任，能担当此任的只能是一级政府。其次，在相关法律对“街道办”本身该做什么、不该做什么缺乏明确的规定，这导致“街道办”往往难以依法行政，“以行政代替法律”或越权管理等现象时有发生。

　　 第二，基层社会管理上的困惑。这种困惑根本体现在“街道办”与市、区政府职能部门之间存在着“条块关系”矛盾没有得到根本缓解。“两级政府、三级管理”的体制虽然初步调整了“条块关系”，但长期沿袭下来的“条条统治”依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”，双重管理实际上发挥不了作用。按照新的制度设计，原本应该是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中往往是“条管块包”。市、区政府的职能部门经常把任务推给“街道办”，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”；于是，“街道办”承担了大量工作，却吃力不讨好，“块”上工作做好了职能部门报成果，“块”上工作不到位，板子打在“街道办”身上。

　　第三，社区自治上的困惑。放大社会公共空间，扩大基层民主自治，做大做强社区，构建和谐社会，是市场经济体制下社会发展的必然。而“两级政府、三级管理”体制强化了“街道办”的行政管理职能，强化行政权力在社会管理中的作用，必然挤占社会公共空间，导致社区群众自治组织的社区居民委员会行政化，社区自治也日益脱离本质规定。在“两级政府、三级管理”体制下，“街道办”成了社区管理实质上的唯一主体，而处于“街道办”的行政领导之下的“居委会”却在很大程度上缺乏自主权。再加上“街道办”的财政拨款是社区服务的主要资源，因此“居委会”的社区服务活动只能以“街道办”的指示为主，而不能按照居民的自主意愿安排社会服务。结果“街道办”与社区居民之间无法形成良好的互动，社区居民对社区发展的参与热情不高，现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，长此下去，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。

　　（3）“两级政府、三级管理”体制改革存在的缺陷

　　上述困惑说明，“两级政府、三级管理”体制改革在如下方面存在难以克服的缺陷：

　　第一，改革的目标和价值取向存在缺陷。从上海、北京以及全国各地 “两级政府，三级管理”体制改革实践看，体制改革的目标导向是单一的，就是解决街道办事处职责与权限不对等、权小责大、条块分割问题；其价值取向也是单一的，就是通过管理重心下移，加大街道办事处权重，以强大的行政权力提高基层社会管理成效，进而维护社会稳定，为改革开放的深化提供社会稳定基础；由于改革的目标和价值的单一性，决定了改革的理论研究者和决策者的思路是直线式的，“缺什么补什么”就成为有针对性的政策选择，缺少权力，我权力下放；缺少人手，我增加编制；缺少资金，我增加财政拨付，加大返还比重……而街道体制改革的目标和价值取向显然并不是单一的，而是多元的，不仅有机构、人员精简，构建服务型政府的行政目标，而且有扩大社区自治范围，提高社区自治程度的政治目标；还有化解社会问题，解决社会问题，构建和谐社区、和谐社会等社会目标。只强调一个目标和一种价值，必然导致对其他目标和价值的忽视和一定程度的侵害。这在以往实践中已经充分证实了的客观现实。

　　第二，改革指导思想及所依据的理论存在缺陷。“两级政府、三级管理”体制改革的指导思想是通过强化街道办事处行政权力，实施管理重心下移，以求社会问题和矛盾的解决，达到社会管理的有序与稳定。这实际上带有浓厚行政全能主义的传统色彩，政府仍然扮演着无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务，政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。

　　这种改革的指导思想显然来自于行政管理主义理论。管理主义强调管理的工具理性，既强调成本与收益之间关系，追求效率至上；追求政府角色范围最小化，即政府应当掌舵而不是划桨；主张政府职能市场化，即政府对社会所需要的公共物品承担的是供给责任，而非亲自动手、直接生产；崇尚的价值观念是“顾客”满意；实现途径是减政放权，流程再造。

　　“两级政府、三级管理”体制由于过分重视由上而下的行政流程再造，以及技术理性与效率的提升，因而彰现的是效率价值，轻视街政与其政治、社会与文化生态环境之间的深层关联，致使公民意识的培育、公民责任的塑造和政治效能感的提升成绩不彰，而社区居民在相当程度上仍停留在“冷漠的旁观者”、“乘机的搭便车者”的角色上。街道官员除了能够说出应使“顾客”满意的工作目标，尚未清晰地意识到自身工作所应担负的直接增进与维护社会公平、正义、自由、人权与幸福的使命。从这一角度说，如果街政社会化研究仅仅停留在管理主义的层面上，那么它就还是形式的、表层的和工具性的，而不是实质的、深层的和价值性的。

　　第三，体制结构本身存在缺陷。“两级政府，三级管理”体制受制于三个方面的制约而难以有所作为：一是来自城市管理层次不宜超过两个的城市管理规律制约，西方发达国家城市治理几百年的经验表明，两级政府管理模式不仅可以保证城市规划发展的整体性、一致性，而且可以减少管理层次，降低行政成本，提高行政效率；二是来自我国行政改革目标的政治制约，十六大报告明确将切实解决（纵向）机构层次过多作为政府机构改革的一个重要目标，十七大报告提出了“减少行政层次，降低行政成本”作为加快行政管理体制改革的一个重要目标；三是来自社区自治和公民社会发展的现实制约，当前，寻求政府行政力量与企业市场力量和社区自治、民间组织等社会力量有机结合，实现社会善治已成为当今世界潮流，也成为我国各项改革发展方向，而将街道办事处建设成为一级政府，在一定程度上挤占了社会自治的空间，导致现代治理结构中三大力量的不均衡，从而达不到社会善治。

　　目前，“两级政府、三级管理”体制所面临的矛盾和问题十分突出，已经到了必须加以完善和改革的地步。

　　（三）第二轮改革：“街道社区化”

　　1．全国各地“街道社区化”改革实践

　　第二轮街道体制改革大致始于21世纪初，改革的动机和目标取向正是为了解决“两级政府、三级管理”体制所存在的缺陷以及由此缺陷所带来的问题与矛盾。按发生的时间先后顺序分别介绍如下：

　　（1）“青岛模式”

　　“青岛浮山后模式”。青岛街道体制改革始于2001年，此年4月，在青岛市新建最大规模安居工程的浮山后社区，不再设置“街道办”，而是建立起了全新的社区管理体制，这一新体制被概括为“一个核心、三套工作体系”。“一个核心”，即“社区党工委”，作为中共市北区委的派出机构，是所辖区域内多种组织的领导核心。“三套工作体系”，一是社区自治工作体系─“社区委员会”，社区自治组织“社区代表大会”的常设理事机构，由“社区代表大会”选举产生，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会。二是行政事务工作体系─“社区事务受理中心”，区政府职能部门的派出人员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。三是社区服务工作体系─“社区服务中心”，“负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。这4套工作体系职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自的效能。

　　“青岛江苏路模式”。2004年市南区江苏路“街道办”改变了功能和地位，成立了“江苏路社区公共服务委员会”，被媒体和专家称为国内首个社区公共服务委员会。它由政府派出人员、社区自治组织负责人和社区单位（企业）代表三部分人员构成，“社区公共服务委员会”主要担负公共管理、组织协调和监督检查3项职能。服务管理就是接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务和公共福利项目行使管理职能，同时为各部门、单位和社区居民做好服务工作；组织协调就是协调政府部门、社会及社区各方面的利益关系，组织地区性的社会管理和公共服务领域的活动等；监督检查就是对行政部门为社区居民服务的质量进行考评。下设“党群工作部”和“社区公共服务中心”。“党群工作部”主要负责社区内党员的管理、学习，“社区公共服务中心”则在安全与司法、市容与环境、人口与健康、家政与公益、就业与保障等8个方面为社区居民提供“一站式”公共服务。

　　（2）“南京模式”

　　“南京模式”是指南京市在白下区淮海路街道办事处进行的体制改革试点，始于2002年。改革的出发点被学者概括为“政府依法行政、社区依法自治”， 其总体思路和目标是：“理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理”。 “理顺一个关系”就是要理顺政府、社会、市场与社区的关系；“两个依法”就是政府依法行政，社区依法自治；“两个归位”，一是政府行政管理职能“归位”，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能“归位”，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。

　　淮海路街道办事处改革分三个步骤进行：第一步，建立社区行政事务受理中心。该中心是区政府有关职能部门在辖区政务服务的平台，内设劳动保障、民政事务、计生服务、城建、市容、司法行政等与群众关系密切的政务“窗口”，其工作人员由区政府有关职能部门派出，按职能分工受理和处理行政事务；第二步，对街道职能进行全面梳理和移交。属于行政管理和行政执法职能全部归口移交给相关部门；属于社会性、群众性的工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，进行“责、权、利”的移交，由社区全面承接；第三步，撤销街道办事处。原街道办事处涉及行政职能的各个科室全部摘牌。

　　 （3）“北京模式”

　　“北京模式”是指在鲁谷社区进行的街道体制改革试验，又称为“鲁谷社区模式”。鲁谷社区被媒体和学者称为全国“第一个街道层面的民主自治社区”。“鲁谷社区模式”在石景山区街道区划调整、在鲁谷需要增设一个街道办事处情况下进行的体制创新，改革始于2003年。其基本创新点是：“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位，”创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的城市基层管理模式。

　　“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开（鲁谷改革前，北京市已成功地对街道办事处经济职能进行了剥离，政企已经分开）。 “坚持两个依法”，就是政府依法行政，社区依法自治。“构建三个体系”，就是建立坚强有力的社区党的核心——社区党工委，作为区委的派出机构，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责；建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构——社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务；建立充满生机与活力的社区自治工作体系——社区代表会议及其委员会，根据《鲁谷社区代表大会章程》，选举产生，作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。实现“两个归位”，一是政府行政管理职能归位，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系；二是将部分社会管理职能归位，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担，实现党和政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。

　　（4）“武汉模式”

　　“江汉模式”。“江汉模式”是指在武汉市江汉区所进行的街道体制改革创新，旨在探索建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。主要是通过文件协议重新规范“街道办”、市及区政府职能部门与“居委会”之间的关系。一方面，落实《城市居民委员会组织法》赋予“居委会”的自治权，收缩“街道办”对社区的行政控制，对“居委会”落实人事权、资金支配权和资产管理权，建立“居委会”对“街道办”的评议考核制度；另一方面，让区政府职能部门调整与社区的关系，真正做到合作协助，而不是行政部门对社区指派工作任务，区政府的职能部门如果要到社区开展工作，应作到“工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区”。

　　 “百步亭花园社区”模式。百步亭花园社区是武汉市内最大的安居示范工程，百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设“街道办”，而改设“百步亭花园社区管理委员会”，这是一个半行政半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成。“管委会”与“街道办”有着本质不同。首先，“管委会”根据江岸区政府的授权履行的行政管理职能仅是“街道办”的政府职能之一部分。其次，“管委会”不是江岸区政府的派出机构，不具有“街道办”的法律地位。再次，“管委会”的组成人员不同于“街道办”。

　　2．“街道社区化”体制改革成效与缺陷分析

　　（1）“街道社区化”体制改革取得的成效

　　上述街道体制改革举措（除了“江汉模式”外），都不再保留街道办事处称谓，而以“社区”冠名之，其本质是促进街道办事处社会化、社区化，并最终为社区管理所替代，为社区体制所取代，这是一个必然的历史发展趋势，也是街道办事处改革的根本方向。虽然上述改革都是局部的试点，但已获得良好的社会成效：

　　第一，将社区建立在街道层面上，强化社区理念。不仅可以扭转计划经济体制下政府办社会的传统观念，突出大社区理念，使社区建设在更大的平台上展开，而且强化社区民主自治，既与国际接轨，又具有鲜明的时代特征，为创建新型社区管理模式注入了科学先进的理念。一是政府职能转变，行政管理层次减少，管理成本降低；二是在议行分设的基础上，建立了专业社会工作机制，社区自治能力提高。特别是撤销街道办事处后，改变了居委会几十年处处依赖街道的传统工作模式，职能部门工作由社区评议，开辟了社区依法民主自治的新路子。

　　 第二，精简机构人员，提高行政效能。“南京模式”和“青岛模式”分别减少了一个行政层次；鲁谷社区将内设机构由传统街道的17个科室改为“三部一室”，机构数量减少了73%；在公务员编制人数上，减少为39人，与同类情况相比减少了57%（北京市同等规模街道的90人左右）。通过改革，不仅精简了机构与人员，减少了管理环节，提高了行政效率，降低了政府管理成本，更重要的是调动了人的潜能和发挥整体效能，为构建“小政府、大社区，小机构、大服务”的管理体制奠定了基础。

　　 第三，通过职能归位，理顺内外关系。各个“街道社区化”体制改革试点区，均按照“政企、政事、政社”三分开原则，对街道办事处承担的政府行政执法、行政审批和行政管理职能进行了逐条梳理，属于区有关职能部门履行的全部归还给有关职能部门，属于社区自治组织、民间组织和事业单位履行的职能分别归还给这些组织。

　　 第四，创建大社区民主自治组织，强化基层民主自治功能。“街道社区化”改革，使得街道办事处不再成为市、区两级政府有关职能部门摊派或下放行政管理事项的漏斗，有效地克服了社区日益严重的行政化倾向，使社区居民委员会回归其自治本质属性，有利于社区自治功能更好的发挥。同时，通过在大社区层面成立的居民议事机构，拓宽了居民参与的渠道，提升了居民参与的层次，有利于基层民主自治的进一步发展。

　　（2）目前街道社区化改革的不足与缺陷分析

　　上述“街道社区化”改革模式虽然减少了城市行政层级，符合行政体制改革目标，并且在适宜的体制、制度环境下，有利于社会自治力量的发育生长和社会力量参与城市公共事务和公共服务机会和空间，弥补政府公共服务能力不足和调控不足问题，有利于政府改革目标的达成，建立小政府大社会的行政改革价值取向。但在实践中遭遇如下困难：

　　第一，对区政府及其职能部门的执行力和公共服务能力提出严峻挑战。虽然城区政府作为城市的基层政府，法理上应是直接接触居民群众的行政主体，但由于长期习惯于居中位置，习惯于幕后运作、指挥、下派，缺乏直接执行与提供公共服务的实践经验，因而就目前实际来看，区政府各个职能部门离开街道办事处的依托，其管理能力和公共服务能力将大打折扣，难以应对居民群众日益增长的多元化的公共服务需求；

　　第二，是取消街道办事处以后的社会管理需要有较强自治能力和自治水平的社区自治组织以及相对发育成熟的民间社会机构为组织支撑，这与社区自治水平不高和民间社会组织发育不成熟、力量不够壮大以及居民公共意识、觉悟相对缺失的现实差距过大。

　　第三，取消街道办事处后的制度保障、公共服务由谁来承担等诸多问题都需要认真对待。总之，取消街道办事处为时尚早。

　　在上述实践探索之外，还有一种“虚区实街”的理论研究成果，有必要加以分析。“虚区实街”理论的基本主张是：鉴于三级政府管理层次过多，现有的基层政府区政府与广大居民“距离”较远，主张在适度调整、扩大现有街道幅度基础上，将区政府改为市政府的派出机构，并缩减其职能，而将街道办事处改为街道政府，实行新的城市两级管理体制。由于其调整的层次多、范围广、法律突破难度大，且工程浩大，因此，到目前尚无一个地方用于实践。

　　“虚区实街”虽然遵循国际上城市两级治理的规律，符合国际大城市治理的趋势，也切合控制甚或减少行政层次、降低行政成本的我国行政改革总体目标，但是，第一，将遭遇现有法律规定的障碍，该种方案的实施需要修改、调整诸多的现有法律规范，即使在对法律做出重新修订之后，仍需要大量的后续工作要做，难度极大；第二，这种改革是对我国现有城市行政体制的“颠覆性”地重构，涉及到市、区、街道三个层面，改革的力度、幅度和难度过大，不易把握，搞不好会出现较大的社会震荡。第三，这种改革模式成效的长期性与现行干部追求政绩的迫切性相背离，这也是此种方案至今没有一个地方付诸于实践的根本原因所在。

　　三、建立政府主导、多方参与的公共治理结构——街道体制变革价值取向与目标选择

　　1、城市街道体制变革目标价值取向

　　中国城市经济转轨、社会转型，城市化进程加快、社区自治强化、社会组织发育成长等多重作用下的街道体制改革目标价值取向显然不是单一的，而应是多元的，理应包括民主政治目标、行政管理目标、社会建设目标以及精神文化目标几大结构性部分，民主政治目标是扩大城市基层公共空间，完善社区自治，培育和发展社会组织，等等；行政管理目标是转变政府职能，减少行政层次，降低行政成本，提高行政效率，建设服务型政府，实现社区与社会的有效治理，等等；社会建设目标是在党的领导下、在法律范围内的社区充分自治，公民社会和社会组织得到充分发育，社会问题和社会矛盾能够通过社会（社区）的民主协商机制、市场的竞争机制、法律机制和行政机制加以化解，等等；精神文化目标是弘扬爱国主义、集体主义精神，崇尚公共意识，倡导公共责任，增强社区的认同感与归属感，等等。

　　这些目标之间并不是孤立存在的，而是有必然内在的联系，因此，街道体制改革必须有机整合上述改革的多重目标，体现多元价值取向，不能有所偏废。否则，改革就难以取得长久绩效，或随收一时成效，也难以持久，并且必然带来其他问题和矛盾。

　　多元化改革目标定位和价值取向就决定了对街道办事处体制改革不能就街道改革而街道改革，而应将街道体制改革与市区两级政府体制改革和社区体制改革有机结合起来，或者说，要将街道体制改革放到整个城市社会管理体制改革中，放到国家行政体制改革与社会（社区）体制改革中通盘考虑，科学筹划，方能取得实质上的成效。

　　基于上述认识，我们认为，现在街道体制改革基本选择模式是：着眼于转变职能、减少层次，强化服务、理顺关系，整合资源，通过体制和制度创新，在街道层面上构建起“政府主导、多方参与”的现代社会治理结构，实现小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层社会治理模式。

　　2．街道体制改革的理论依据

　　在对国家与社会、政府与市场关系进行厘清基础上，当代西方公共管理理论、治理理论的一个突出特征是：不再囿于对国家与社会、政府与市场关系谁至上和以谁为主的传统认识，而是寻求三者之间的有效合作；同时强调：政府不再是社会治理的唯一权力中心，政府也不是社会公共事务和公共服务唯一提供者；良好的社会治理（即善治Governance）是由多方参与并通过参与多方结成伙伴关系相互协商、合作的结果。从西方基层社会治理的现实来看，小政府、大社会、多中介是西方各国较为通行的治理模型。

　　从一般的政治原理来看，一个比较成熟的社会管理，都会努力寻求国家有效治理的社会基础。国家权力并不试图渗透到社会的每一个角落，相反，容许社会自治因素的存在和发展，并有意识的与之衔接成为一个比较完善的社会治理体系。尤其在当前市场化、法治化、多元化的时代，国家行政权力更不可能完全、直接的渗透到社会的最基层、渗透到最基本的社会组成单位之中，社会各种形式的自治是现代社会治理的重要基础。实践证明，有效的社会治理并不是通过的国家权力的无限扩张来完成，而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互合作来实现。社会自治已经成为社会管理的一个重要组成部分。在社会自治的发展中，社区的自治发展最具战略意义，在社区自治中，社区能够比较有效的聚集各种自治要素和自治资源，成为社会与国家合作治理的重要载体。因此，从根本上讲，民主自治决不仅仅是政治范畴的问题，也是社会管理的重要元素，成为社区有效治理的至关重要的主体，也为基层社会的治理拓展了新的载体。

　　近年来，随着政府职能转变、公共服务型政府建设，非政府公共组织迅速发展，基层民主自治、公共意识和公共责任强化以及公民意识的倡导与觉醒等，整个社会治理以开始呈现了多方参与的雏形，并在城市社区治理、社会危机处理、公共事业发展等多方面已获得了初步成效。因此，我们认为，多元治理理论理应成为街道体制改革的重要理论依据，并用此理论指导具街道体制的具体改革。

　　3、街道办事处体制改革具体举措

　　（1）街道办事处组织变革

　　街道办事处体制改革的关键是组织再造，我们主张在原有区域范围内，通过制度设计，改变其原来区政府派出机构的性质，按照现代治理理念，建立起以政府为主导、社会多方共同参与的现代社会治理结构，机构的名称可称为“公共服务委员会”或“公共管理委员会”，名称应彰显“公共服务”内涵与特色。治理机构设主任1名，副主任若干名，委员若干名。主任、副主任产生，在目前情况下，可以由区委设在此区域的派出机构——党工委的书记来兼任，副主任可以通过选举方式产生，待条件成熟后，主任也可以由治理机构全体成员选举产生。“政府主导”体现在：其人员构成必须有区政府代表，区政府代表产生依然采用委派的形式，区政府代表数原则上不超过3名，履行政府对社区自治负有的指导、监督之责，以此来保障社区自治正确方向。“多元参与”体现在治理机构其他成员的构成上：居民选举产生的辖区内所有居民委员会主任；驻社区企事业单位代表；社区社会组织（社会团体、民办非企业单位、慈善组织、志愿者组织等）代表；本辖区内其他精英人士代表。治理机构其内设机构可以设置综合办公室（3—4人，使用事业编制），负责综合协调以及现代社区治理机构所决定事项上行下达等；内部设置多个专业委员会（人数不限，但全部实行兼职），如区情调查收集委员会、专家咨询委员会、协调和调解委员会、监督评议委员会等。

　　新的治理机构强调的不是取消街道办事处这一行政层级，而是在现有机构基础上的组织再造，是按照新公共管理的要求，依据现代治理理念，在城市管理的基层建立起政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的机构与运行机制，从而可以整合社会不同领域的力量，将不同资源导入社区建设，形成了以政府为主导、社会各界与居民群众多方参与的共同治理模式，从而改变过去那种强政府、弱社会、政府单独治理的格局。共同治理模式的确立，不仅有利于民主政治的发展，弥补政府力量的不足，提高政府治理的能力，实现责任共担和利益共享，也有利于政府自身减肥。

　　（2）现代社区治理机构的职能重新定位

　　职能再造和重新定位是新的治理机构得以成立的基础和现实依据。当今我国政府职能体系是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于基层政府尤其是基层政府派出机构的街道办事处来说，社会管理和公共服务职能体现的更为明确、更为充分。因此，新的治理机构职能的重新设计定位体现在：首先，彻底剥离其经济职能。新的治理机构不再从事任何的经营创收等经济活动，不再承担经济职能，其所需经费由区财政统一支付，可以实行虚拟财政体制。其次，剥离其行政管理职能，不再承担区政府职能部门下移的行政执法、行政审批和行政管理职责，实现行政执法与行政管理职能回归区政府职能部门，并将区政府职能部门推向行政管理和公共服务前台。在两个剥离基础上，新的治理机构主要职能有：一是经区政府授权，组织与管理本区域内公共事务和公共服务事项；二是协调各方力量参与公共事务治理和公共服务生产与供给；三是监督市区两级政府及其职能部门依法行政和公共服务供给情况；四是积极培育发展社会组织，监督和评估社会组织所提供的社会服务情况以及社区社会组织运行情况；五是负责指导社区居民自治和和谐社区建设等。

　　改革后的治理机构将以全新的服务与治理理念，着重从关爱民生出发，以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，以服务社区居民为根本出发点和落脚点，通过政府与社会各方有机协调与合作，着力于服务质量和服务水平提升，实现社区工作由过去的注重硬性管理向注重软性服务转变，从而彻底抛弃过去单纯以实现政府工作目标为依附，按照区政府下达的任务进行运作的理念和模式。这不仅为政府职能归位、社区自治到位提供了制度保障，也为建立小政府、大社会的新型城市基层管理模式奠定了基础。

　　（3）强化治理的流程再造

　　全新的组织架构和全新的职能定位必然导致其治理流程的重新设计，流程再造是改革后的公共服务委员会能否取得预期效果、能否取得成果的关键所在。

　　其一，辖区内行政管理流程再造。新的治理机构剥离出来的行政管理职能重新回归到区政府职能部门本位，但考虑到区政府职能部门与居民“距离”较远、公共服务供给能力不足的现实，对辖区内的行政管理事项的解决可以采取如下方案：一是改组原有街道层面的社区行政事务受理中心为区政府职能部门在本区域内的业务窗口，并脱离与新的治理机构之间的隶属关系；二是区政府统一协调各个职能部门，按照居民居住分布状况和方便居民办事的原则，打破原先一个街道设置一个行政事务受理中心模式，统一规划设计并成立几个区域性行政事务受理中心。行政事务受理中心实行“一站式”服务，具体的、近距离、人性化办理和满足居民对政府所提供的公共服务需求，将区政府职能部门由原来的后台运作推向为前台，给居民提供面对面的服务，从而置于居民群众的直接监督之下，使服务型政府建立在坚实的群众基础上和社区平台上。三是政府购买服务，各职能部门在对职能清理、规范的基础上，可以将部分职能通过新的治理机构这个平台向社区自治组织会组织以及市场组织等购买的形式来实现，但前提必须是购买，而不是下派。

　　其二，区域内的公共事务和公共服务流程再造。新的治理机构在充分整合民意基础上，通过多种方式、多种渠道予以汇集，形成一系列公共服务项目，并按照是否必须由政府来提供为标准划分为两大类别，对于不需要由政府来提供的公共服务项目，新的治理机构采取社会化形式，协调社会或社区组织、市场组织和司法组织通过社会协商机制、市场机制和司法机制来解决；对于需要市区两级政府办理的事项，新的治理机构应形成详细的项目需求报告上报市区政府决策，市区政府可以责成有关职能部门加以解决，或者拨付项目经费，通过向社会购买的形式加以解决。总之，要在社区建立健全满足居民各种需求的行政机制、社会机制、互助机制、志愿机制和市场机制，并综合运用和有效整合这些机制。

　　其三，考评机制流程再造。上述举措从体制上切断政府职能部门向新的治理机构下派行政事务的可能性，也从体制上保证了新的治理机构将一切工作和活动的出发点、落脚点真正落实到居民的公共服务需求上，落实到民生问题上，真正做到“问民、亲民、抚民、为民”，不再是围绕着上级的指令转，而是围绕着居民的需求转。因此，要改革目前的考评机制，取消区政府职能部门对其考核，全面接受群众的评议，其工作成效以群众是否满意为唯一标准。

　　通过治理的流程再造，改变过去单纯强调通过各种行政性措施提升行政组织的执行效率和执行力的传统做法，强调公共决策体制的民主化以及决策过程的民主参与和开放性。街道体制组织变革的核心价值是强调新的治理机构决策的开放性，重视社会公民的有序参与；强调政府与社会其他组织体以及居民群众在公共事务与公共服务的组织与管理方面共享权力，鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从。新的治理机构突出考虑了社区居民在社区建设中的主体地位，从而为社区民主的成长开辟了广阔的发展天地，为行政机构淡出社区，实现居民自治回归法理本意创造了条件。

　　通过治理流程再造，彻底改变政府与社会公众之间信息严重不对称，社会公众无法对政府进行有效监督状态，强调居民在公共事务和公共服务中的知情权和参与权以及表决权，通过各种制度设计（如实行政务公开、民情调查、社区居民议事听证等），畅通民情渠道，将公共决策建立在完全民意表达的基础上，将公共服务项目运行社会化，并且完全置于社会和公众的监督之下，从而进一步完善了政府决策机制，提高了政府决策的民主化和科学化水平，实现了行政管理和社会事务管理的透明、公开。通过体制变革与职能重新定位，实行行政事务社区准入机制、自下而上的考核机制，切实落实基层居民的民主自治权利，从根本上遏制了社区工作行政化的趋势。

　　四、街道体制改革创新的保障措施

　　1、坚持党的领导核心地位不动摇

　　坚持党对社区自治的领导是保证社区自治正确发展方向的政治前提，党必须行使对社区自治的领导权。这一点不容置疑，也丝毫不能含糊。为此，应改革原来的街道办事处党委为社区党的工作委员会（可简称为社区党工委），作为区委的派出机构，全面担负起本区域各种社会组织和各项工作的领导核心职责，对社区公共服务委员会实施政治领导、思想领导和组织领导。社区党工委成员由区委委派人员和居民委员会党组织负责人、驻街道单位党组织负责人组成。社区党工委下设党群工作部，负责日常党务工作。

　　党的领导核心地位和作用，通过党组织结构的四大创新来实现：一是党工委建在大社区，总支建在居委会，支部建在楼院里，实现党组织对社区的全覆盖，巩固了党在社区的工作基础；二是实行党工委书记与新的治理机构负责人“一肩挑”，使党的领导、公共管理与服务、居民自治工作融为一体成为可能，并保证社区自治正确的政治方向；三是设立党群工作部，实现党的工作和群众工作的有机结合，增强了党工作的渗透性；四是党工委吸收社区单位党组织负责人和“双新”组织党员作为成员，党的组织由纵向体系向横向发展，扩大了党的工作覆盖面，增强了社区党组织的战斗力。

　　2、修改完善有关法律法规

　　我国有关城市街道体制的法律规范都已有半个世纪之久，半个多世纪以来，虽然我国的政治、经济、社会等各个方面发生了根本性变化，市场经济体制的建立、政府转型、社会变革与转型等等，即使街道体制的具体内涵和在城市基层社会管理中的地位也发生了很大变化，但对街道体制的诸多法律法规却始终没有做出相应调整与改变。各地街道体制的改革创新无论是在内涵上还是在外延上，都突破了原有法律法规界限，都是对现有法律法规的超越和“违反”。这种超越和“违反”既是实践者基于发展了的客观现实而做出的顺应社会发展潮流的无奈之举，同时，也意味着他们要背负着巨大的政治风险，这又使他们在改革中顾虑重重，约束和羁绊了改革的进程。因此，根据已经发展了的社会现实，并总结街道改革成功经验，修订或重新制订相应法律法规，已显得非常必要和迫切。

　　 3、建立相应制度体系

　　新体制的运行需要全新的制度建设为保证，制度建设不仅要理顺政府主导、多元参与治理与行政管理、居民自治的关系，更重要的是按照现代治理理论，全面设计和建设作为政府主导、社会多元参与的现代社区治理机构整体制度构架，如议事制度、听政制度、民情快递制度、居民评议制度、考核机制等等。要在制度建设中充分突出社会组织与居民参与治理的平台和工作机制，使社区居民在行使自治权利方面有章可循，有法可依。

　　4、试点先行，循序渐进

　　街道体制的改革创新涉及到重新理顺城市基层社会管理体制、政府行政体制与社区自治体制等多方面关系，涉及到突破现有法律法规，更涉及到广大市民群众切身利益，是一个复杂的系统过程，必须进行科学论证后，试点先行，在获得充分试点经验并据此对街道体制改革方案进行完善的基础上，可以在全国城市中广泛推开。考虑到要付出相应改革成本和运行成本，必须有强大的物质基础作为支撑，因此，应选择经济发达或较为发达的、物质基础丰厚的城市作为试点。同时，街道体制改革应与市区两级政府行政改革相结合，才能取得实际成效。

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