记住一副扑克牌:公共事件应急管理

发公共事件应急管理　郑双忠
中国安全生产科学研究院在应急管理这方面做了一些工作，我很荣幸把我们的工作向各位领导汇报一下。
重大事故应急管理提到议事日程上是近几年的事，尤其是SARS发生以后，这个概念才为大家所重视。实际上在“十五”科技攻关期间，在SARS之前，中国安全生产科学研究院已经通过科技部立项作研究了，SARS发生以后人们认为这个项目立得非常有前瞻性。
今天利用这个时间主要给各位领导汇报以下这些内容：安全应急管理的概念，预防、应急准备的有关问题，救援过程中的监测、预警、处置，还有时间的话把恢复重建等等都介绍一下。
一、突发公共事件应急管理的基本概念
1、突发公共事件应急管理常用概念介绍
所谓应急管理，只是说这个事情有可能发生，但是还没有造成一定的后果。从事件的角度，国务院2005年发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，是以国发（2005）11号文件的形式分布的，在总体应急预案里，对突发公共事件进行了界定，实际上所谓突发公共事件，就是有可能造成重大人员伤亡、重大环境污染以及重大的生态破坏等等这样一些事件，有可能但只是还没发生，这个总体应急预案强调的是，针对这些有可能发生的事件，应该在事件发生之前做好一定的准备，要有预案，要建立应急救援体系。2005年总体应急预案发布以后，在国家层面上连续发布了一系列预案，即“一个总体预案、25个专项预案、80个部门预案”。从现在的资料看，全国绝大多数省已经发布了省的总体应急预案，有的市区、县等也发布了当地的总体应急预案，这在整个预案体系里称之为地方预案，这是从事件的角度来看的。
而所谓事故，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》，分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。其中，每一等级事故的具体分级标准为（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
对于事件和事故来讲，事故是形成了一定后果的，而事件是有一个预判，判断在这个领域里有可能发生这样一些事故，针对这样的预判有必要实施应急管理，所谓应急就是这个事件还在可控状态之下，提前通过一些手段来预测、分析、判断，从而有针对性的做出安排。
而所谓的危机管理，危机也非常多，不光是安全生产领域里，危机通常认为这件事情一触即发、迫在眉睫，这时通常要开始危机管理，危机管理的范围还要广的多。有这样的说法，事件和事故，一个是预测和预判的，一个是已经形成一定后果。
现在给大家看的是2005年和2006年我国特大事故的死亡人数对比，2006年死亡的人数比2005年远远降低了，这个数据的来源是国家安监总局网站。
2、突发公共事件应急管理常用术语介绍
如何来应对这些重大的突发事件，这里给各位领导列了这样几个名词或者说是决策学里常用的一些说法，简单解释一下。
一个是古人讲的“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”。根据国外的研究，在一个国家的经济发展过程中，当它的GDP达到一定的数字的时候，往往有这样一种趋势，就是进入事故的多发期。这句话实际上是提醒，现在虽然处在相对比较稳定的，事故有下降趋势的环境里，但是一定要注意，在安全生产的过程中，一定不要忘记危险的存在，正所谓“安全是相对的，危险是绝对的”。我们是对绝对存在的危险采取一定的手段控制，使之在可控的范围之内，这种可控的范围就是可以接受的范围内，才能确保安全。
下面还有几个词语。比如“鸵鸟效应”，主要讲这样一个概念，就是面对存在的危险不要像鸵鸟一样，因为鸵鸟遇到危险往往会把头深深地埋到沙子里，对危险视而不见，而庞大的身躯还露在外面，鸵鸟效应提示我们，要正视存在的危险，针对存在的危险进行恰当的应急管理。“霍布森选择效应”就是决策学里提到的唯一选择，在安全生产领域里，针对安全生产状况，唯一选择是做好事故预防的工作，针对可能发生的事故做好应急管理工作。
介绍这些，最终目的是想提醒各位领导，面对这样的形势，需要的是当机立断，编应急预案，建立应急救援体系，把应急的事情做起来。古人也讲“用兵之祸，犹豫为大；三军之灾，起于狐疑”，大家该做的时候一定要做。“态度决定一切”。
3、应急管理的过程和任务
接下来是关于应急管理过程中的基本过程和任务。到底在应急管理过程中有哪些事情可以做？通常对应急管理是这样一个看法，认为应急管理包括四个阶段，称为预防、准备、响应和恢复，对于每个阶段都有可以干的工作。当然这是理论上的划分，实际上应急管理是一个系统，这样的看法可以理解为一种广义上的应急管理。现在很多人也有从狭义的角度来看，就是事故发生以后怎么办，实际上狭义的应急管理在四个阶段里称为响应，就是事故发生了，如何处理。而处理的措施和方案、指挥方案等大量的工作是在预防和准备阶段来完成的。无论发生什么事故，如果预先有这样一个准备，就不至于手忙脚乱，所以在应急管理的过程中，很多的功课是要在预防和准备阶段做的。比如说，规划的问题，由于规划没有做好，导致了重大事故、重大人员伤亡的发生，其中包括对人员的教育、培训、应急预案、应急资源等。这是在预防和准备阶段应该做的。在响应和恢复阶段，同样有一些对应的工作来做。整个四个阶段的工作构成了应急管理的任务。这是关于应急管理的过程和任务的划分，具体到不同的阶段应该做哪些工作，完成哪些内容，就不详细阐述了。这是第三个要提示各位领导的，应急管理从广义上讲不仅是事故发生了怎么办，因为这个怎么办是需要在预防和准备阶段进行的大量工作。
4、当前应急体系建设的现状
第四个问题是关于当前应急体系建设的现状。应急体系的建设从2005年国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》以后开始。在应急体系建设过程中，也形成了日常的突发事件的应急体系，就是在日常生活中形成的、与老百姓的生活密切有关的一些体系。而作为重大事故灾难的应急来讲，现在所谓的管理有这样一个说法，叫单灾种、原因型的应急管理，就是围绕某一个方面或者某一个灾种来建设队伍、基地、资源等。根据统计，矿山专业救援队伍大概有六七万，而专职的消防救援队伍有十一万多，当然消防还有一些兼职的，一些企业的消防队，灾种以行业部门为主来发展应急体系。
从应急管理体系的发展趋势来看，现在的应急管理是形成一种标准化的应急管理体系，当然这是从政府层面来讲的。所谓标准化应急管理体系，即形成以“三制一案”为核心的应急管理体系。“三制”是指体制、机制和法制，“一案”是指要建立应急预案。“三制一案”还需要有一个支持保障系统，无论已经发布的总体预案，还是发布的二十五个专项预案、八十个部门预案都有支持保障的要求，发展形成这种以“三制一案”为核心的标准化应急管理体系，可以适用于应急管理活动的四个阶段，适用于四种灾害类型，这种发展趋势主要是从政府这个层面来讲的。根据前面分析的问题，成立救援指挥中心以后一个很重要的问题就是开发一种把所有的应急资源整合到一起的一体化的应急模式，这是在标准化的应急管理体系下发展的态势。
5、有关应急管理的相关文件
第五个问题就是刚才提到的几个近期与应急管理有关的文件的要求。国发2006年24号文件《国务院关于全面加强应急管理的工作意见》，这里提到工作内容包括加强应急管理规划和制度建设，做好各类突发公共事件的防范工作，加强应对突发公共事件的能力建设，制订和完善全面加强应急管理的政策、措施，努力形成全民参与的合力。安监总局在2006年以安监总应急（2006）196号文的形式发布了《关于加强安全生产应急管理工作的意见》，国务院的文件发布以后，安监总局很快发布了在安监生产领域如何加强应急管理的文件。在2007年国办又发了一个《关于加强企业应急管理工作的意见》的通知，对企业的应急管理做了一些规定和要求。2007年国家安全生产应急救援指挥中心发布了《2007年安全应急工作的要点》，同样是对安全生产领域里的应急管理提出更细的规定。在这里列了这样四个从2006年到2007在应急管理领域里发布的文件，在这里无论是从国家的层面、政府的层面还是企业的要求，这些文件都写得非常具体。
二、关于应急管理中预防、准备的有关问题
第二部分是关于预防与准备，也就是在整个应急管理里的前两个阶段，在这前两个阶段工作做得是否充分，对事故真正发生时响应能否及时有效的影响是非常大的。在预防与准备阶段可以做得工作非常多，在这里仅介绍四个题目。
1、应急预案的制订
第一，在预防、准备阶段，要编制应急预案。到底应急预案应该解决什么问题？这个是首先要明确的，就是预案有没有的问题。这里给大家几个图片，这是在2005年12月份在山东的烟台和威海，从3号到21号连续下了几次暴雪，根据报道是二百年以来从未发生过的，烟台和威海两市经过共同奋战，度过了难关。经过调查发现，针对暴雪的预案，烟台市有十九个专项预案，威海市做了三十八个专项预案来应对这样的自然灾害，在暴风雪发生之前，像防滑、扫雪、物资储备甚至对老弱病残的预先照顾，这些工作都已经做了。在预案里要进行风险分析，是因为应急预案一定是要有对象的。没有风险分析，导致的后果就是一个预案可以应对所有的事件。除此以外，在预案里，要进行应急能力评估。要有规范化、模块化事故指挥系统，这个系统强调的是对现场的指挥。再有还要通过演习来强化人们对预案的认识，对责任、职责的认识。
（1）预案编制
这里围绕预案首先提供五个要点，第一个围绕预案的要点是关于编制的问题。应急预案的编制，从政府的角度，国家发布了总体预案、专项预案和部门预案，各个地方也发布了地方的预案，但是很多地方的预案也都是基本参照总体预案模式，不能说这么不对，关键是预案的运作一定要符合当地的生产经营活动特点、当地灾害的特点，并且针对本区域的灾害或者是资源的特点来做出有针对性的安排。作为一个生产经营单位的预案，中国安全生产科学研究院作为主要起草单位去年起草发布了《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》，这个是安全生产的行业标准。
关于预案编制，在这里列了几个预案的结构和内容，只列了个框架，看看有什么差异。这是国家突发公共事件总体应急预案，但是它作为一个领导预案是比较宏观的，提了一些要求，包括七个组成部分：总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理、负责、附件。这是美国西雅图市的基本应急计划，实际上相当于总体预案，里面列了这样几项内容：灾害管理委员会的公开信、市长发布的文件、市委会的决议、华盛顿州的审查文件、计划简介、方针、风险、运行、责任、市长特权、市委会特权、政府间的关系，另外还有一套附件。这是某企业应急预案的编制的主要框架，包括总则、企业概况、应急计划区、应急组织与职责、状态分级、响应设施、通知方法与程序、应急通讯、事故后果评价、应急防护响应行动和应急的补救行动。这是危险化学品单位应急预案的内容和要求。这个内容是《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》里规定的，作为一个生产经营单位，预案要形成体系。在导则里强调，如果想要预案形成体系应当通过这样一种结构来构成，要有总体应急预案，还要有专项应急预案，还要有现场处置方案。无论是政府还是企业，国家都发布了这样一些文件和规定供大家来参考执行，具体不同政府、企业预案编制成什么样算合适，这就要根据具体的区域、生产经营活动涉及的范围来进行考虑。编制完预案以后，还有一个关键的环节就是对应急预案进行评审。
（2）风险分析
在应急预案编制过程中，还有一项重要的工作是要进行风险分析。风险分析的目的是通过这样一项工作，明确这个区域、生产经营单位包括哪些风险，可能发生哪些类型的灾害或事故，从而使得预案做到有的放矢。风险分析通常包括三个步骤，首先要辨识，举个危险化学品的例子，先要找出辖区里存在多少危险，比如有多少重大危险源，危险化学品的数量有多少，储存的位置，针对这些重大危险源或者危险化学品，有哪些应急的手段，如有哪些资源，防护用品、救援队伍等，这都是在辨识的阶段要搞清楚的。第二个步骤是要进行脆弱性分析，一个危化学品的仓库建在山沟里，周围也没什么老百姓，这样的话就不称其为脆弱性了，而恰恰一个加油站就建在繁华的商业区里或者建在一个幼儿园的边上，这个加油站或者加油加气站一旦发生事故，造成的后果可想而知。脆弱性分析就是明确，有没有这样一些区域，这个区域里如果发生一些事故的话，可能造成的损失，把脆弱性的区域和人群找出来。通过风险辨识和脆弱性分析，找到危险在哪，而容易受到伤害的人群在哪，这些信息掌握之后再把事故发生的可能性、后果、严重程度与之结合起来，进行风险评估或者风险评价。这项工作在应急预案编制过程中，是非常核心的工作。
针对风险分析的工作，这里看一个简单的事例。这是 “12·23”井喷的研究成果。分析井喷发生以后，在脆弱性这一方面，人群分布在哪里。通过GPS等一些调查手段，在当地进行了实地调研，把人员死亡地点进行了标注，用事故模拟的手段来分析这个井喷与当地的气象条件、井喷的时间等之间的关系，目的是在应急指挥过程中，如何对人群的疏散进行指挥提供参考。事故最终造成的损失与当时非常不利的环境条件也是密切相关的，也存在一些客观的条件，比如这里本身是丘陵低洼的地势，群众分散居住，又发生在夜晚，有雾，无风，不利于扩散，地形复杂，交通不便，通行不畅，有这么些客观的原因在里面。但是如果在发生之前，能对这种事故发生的状态做一个风险分析的话，对于减少人员的伤亡是非常有帮助的。
（3）应急能力评估
第三个问题是关于应急能力评估，2005年国务院发布了总体预案，提出来应该提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力。政府到底需要什么能力来确保提高这种能力？需要哪些资源确保有一定的应急能力？“十五”科技攻关滚动项目中提出了一套城市应急能力评估体系，也在一些地方做了试点，比如广西的南宁，这个应急能力评估体系里，包括18项一级指标，就是考核一个政府的应急能力从哪些角度来考虑，比如法制的建设情况、管理机构、指挥中心、专业队伍、专职队伍志愿者、分析监测预警、指挥协调、防灾减灾、后期处置等等，从这些方面来进行评估。把18项一级指标细化，分为67项二级指标，405项三级指标，用打分的方式，组织有关专家来评定，根据前面这些状况的描述来判断现在辖区的应急能力处于哪个水平，还有哪些方面需要加强和改进。
（4）事故现场指挥体系
在预案里，要有一套规范化、模块化的事故指挥系统，这个事故指挥系统有这样几个特点，在相同的组织结构下，将设置、设备、人员、程序等等联合成为一个整体，以提高事故管理的效果和效率。这套指挥体系有广泛的适用性，可用于各种灾害的类型，适用于政府、行业管理和企业等等，这种模块化的事故指挥系统用英语简称为ICS，ICS是美国首先提出来的，叫事故现场指挥体系，这样的事故现场指挥体系在的应急预案里，尤其是现场处置的时候，对指挥协调是非常有帮助。
在规范化、模块化的应急指挥体系里，强调的是适度地控制幅度，或者说适度地控制范围，一个人的能力再强，在这个事件中你指挥协调的人员应该是3~7个，能力再强，要同时分配任务的话一般来讲3~7个是最好的，而其中5个是最优的，就是说1个人能对5个人发号施令是最好的，ICS里强调的适当地控制幅度。而在现在的预案里，很多情况是这样的，很多组或很多人是听一个人指挥的，这样不利于信息的沟通。在规范化、模块化的应急指挥体系里还强调一个，叫“一元化的指挥体系”，强调的是一对一的，而现在的例子里都存在这样的问题。
（5）应急演习
第五个问题是关于应急演习。预案编完以后，当然不希望有真正的事故发生来检验预案是否有效，要组织有一定效果的演习，以帮助大家认识他在应急预案里所承担的职责、责任，演习也是让大家来复习预案，复习在预案中规定的你该怎么做，当然是利用一些模拟的场景来检验预案的效果。应急演习从它的类型看可分为以下三种：桌面演习，功能演习和全面演习。桌面演习简单讲的话就是针对一起假想的事件，应急预案的相关方坐在一个会议室里，大家围在一起，针对一个沙盘或一些模拟的道具，从最初的事件开始来描述，口述一下你在该事件中应承担什么角色，应急预案规定了你是哪个角色，你该怎么做，实际上就是大家口头地复习应急预案。功能演习是针对应急预案里一些特定的功能来开展的，它需要涉及到一些具体的现场，比如说举行消防演习，就是训练大家会不会用灭火器，真正着火了灭火器该怎么拿，怎么能让它喷出粉末来，甚至比如说接警报警，接警后的信息应该传递到哪去。第三个层次就是全面的演习，这是根据设定的场景以及预案的功能，所有相关的单位都来参加的，具有现场效果的演习。一般来讲，一个辖区或一个企业到底做哪些方面的演习，一般认为要采取螺旋式的上升，就是首先要做桌面的，让大家复习预案，掌握预案，然后开展局部的功能演习，各个环节都执行得非常好以后，再开展全面的演习。
在演习的过程中要有这样一些现场的规则，这是要共同来遵守的，比如演习过程中所有的通话必须是以这次演习作为开头或结束语，要让大家清楚这是演习，不是真实事件的发生。现在策划很多演习，就要遵守这种约定，避免造成其它的问题。演习中也有一些弄假成真的情况存在，比如在“9·11”之前，香港在机场举行了一场反劫机的演习，紧接着第二天“9·11”事件就发生了，香港机场马上就把这个演习拓展成真正的应急了，对来往与美国、以色列、阿拉伯国家的飞机进行了严格的审查，甚至禁飞，这就从演习转为真正的应急。我国新闻报道中也有这样一些在演习过程中弄假成真的情况，当然一旦出现这种情况，就马上转入实战，比如报道说苏宁电器演习中本来是模拟的人员伤亡，结果真的造成了人员受伤。演习过程中要避免出现这样的一些问题。
2、应急管理体系与城市规划
第二个问题是，除了应急预案以外，就是所谓的城市规划，或者说企业规划，在这举个例子，重庆天原化工厂氯气泄露事故，这是当时的一些图片、照片，在建之前它应该是远离市郊的，但后来随着城市的发展，逐步为居民区所包围，这体现出对一些高风险的企业的安全规划或应急规划一定要做在前头，如果没有做这些规划，对后面的应急会造成很多的问题。还有下面这起事件当时也是很轰动的，黑龙江牡丹江地区宁安市沙兰镇的一个小学，当时发洪水后导致117人死亡，其中105人是学生，为什么会发生这样一起事件，事后记者也做了大量调查，沙兰镇在当地被称为沙兰坑，因为它本身地处低洼，而这个小学又恰恰建在沙兰镇比较低洼的地方，更巧的是这刚好又是沙兰河要拐弯的地方，天降暴雨后沙兰河上游的水就非常大，到拐弯处宣泄不畅导致水流漫出河堤。实际上在这之前人们对沙兰小学校址的规划就提出过一些问题，紧挨着河流，又在地势比较低的地方，但当时没有引起大家的重视，所以实际上它本身的选址、规划就很有问题。在预防准备阶段，一定要避免这样的一些问题，如何来规划，如何来选址，通过哪些途径来做选址、规划被许可，并最终确认下来，要有这样一些关键的环节。
3、应急物资储备
第三个问题是关于应急物资与准备，时间关系只针对一些案例做解释。西安某煤气公司的液化石油气泄露爆炸事故，导致7名消防人员、5名液化气站的工作人员死亡，在当时的情况下，液化气球罐的根部发生泄露，人们仅仅能做的是用80条棉被来堵，没有专业的堵露工具，没有资源，导致液化气泄露连续发生了几次爆炸。郑州煤业透水事故，实际上是成功的案例。由于采用了先进的冲击钻和窥测手段，最后被困的矿工成功获救。现在有这样一种认识，在当前的应急管理过程中，针对可能发生的事件，有没有资源、有没有手段是决定应急救援能否成功的关键条件之一。如果事先有这样一个准备，可能发生事故以后人员的伤亡就没有这么严重，而如果没有这些资源，应急救援取得成功的概率就大大降低。
4、应急管理体系的其它方面
从宣传教育来讲，有句话叫“行为体现素质，素质决定命运”，比如下面这个例子，7岁女孩勇救父母，事情发生在深圳，7岁孩子发现父母在家煤气中毒以后，她的做法就体现了她的素质非常高，首先是把阀门关掉，把窗户打开，然后拿她爸爸的手机到门外边去打电话，打110和120，最终把父母从死神边拉回来。还有很多大的事故，都出了这样的问题，没有这样的素质，没有经过这样的宣传教育，最终导致的事故后果就非常严重。这是应急救援里关于科普宣教的内容。
关于监测预警，是从国家总体预案到专项预案到部门预案，以至于到企业预案都是一直在强调的。这里举个关于预警信息发布的例子，京广桥的坍塌事件，政府在第一时间通过短信等手段把这个信息发布出来，避免了比如说交通堵塞的问题。在整个事件的处理过程中，如果我们的监测预警系统在信息发布方面有一些预先的考虑，那么在应急管理过程中对现场的控制和处置都会非常有效。