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“三旧改造”政策解读及实操

(2010-11-11 15:15:30)

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杂谈

“三旧改造”

政策解读及实操

1 三旧改造的概述

2 广东省三旧改造的进展

3 广东省三旧改造的政策解读

4 三旧改造典型城市的操作流程

“三旧”改造是在城市发展到一定阶段后，土地集约化发展要求下，针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造。

“旧城镇”改造，主要是指对区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等的改造，以及对重点改造城区需要“退二进三”的旧厂房、旧仓库，及危旧居民用房的改造；

“旧厂房”改造，是指对镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房的改造，包括对严重影响城市观瞻的临时建筑的改造；

“旧村居”改造，是指对“城中村”、大量用地被城市工业区等占据的“园中村”、村民逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌的整治。

广东省78号文中并没有明确确定“三旧”的内涵，但对“三旧”改造的范围进行了界定，主要把下列6项土地列为“三旧”改造范围：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

佛山市将下列土地列入“三旧”改造范围：

1、根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；

2、因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地；

3、布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地；4、产业“退二进三”企业的工业用地；

5、须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地；

6、国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地；

7、布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄；

8、因城乡规划已调整为商服用地或其他用途，不再作为工业用途的厂房（厂区）；

9、国土资源部“万村土地整治”示范工程确定的示范村或列入“村居整治”工程的村；

10、城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域；

11、其它经区级或以上人民政府认定属“三旧”改造范围的用地。

东莞“三旧”的界定：

是指特定城市建成区，在2007年6月30日之前土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地，包括旧城镇、旧村庄、旧厂房。

下列土地可列入“三旧”改造范围：

（1）根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；

（2）因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地；

（3）布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄；

（4）城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域；

（5）须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体建设用地；

（6）布局分散、土地利用率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地；

（7）因城乡规划调整，产业“退二进三”企业的工业用地；

（8）国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业及限制类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地；

（9）其他经市“三旧”改造领导小组认定属“三旧”改造范围的用地。

有下列情形之一的，不纳入“三旧”改造范围：

（1）不符合土地利用总体规划、市域生态控制线规则、城镇总体规划的；

（2）不符合产业发展政策和行业发展规则的；

（3）权属有争议的；

（4）被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；

（5）除边角地、夹心地、插花地以外的空地；

广州市全市52条全面改造“城中村”名单

越秀区：杨箕、登峰、西坑、瑶台（4条）

海珠区：官洲、琶洲、沥滘、红卫、东风、三滘（6条）

荔湾区：花地、茶滘、东漖、西塱、坑口、坦尾、河沙、五眼桥、西郊、东塱、南漖、沙洛、海南、海中、海北、增滘、龙溪、葵蓬（18条）

天河区：猎德、冼村、石东、林和、石牌、棠下、棠东、小新塘（8条）

白云区：三元里、萧岗、江夏、陈田、棠下（5条）

黄埔区：文冲、横沙、下沙、长洲、深井、茅岗、南岗（7条）

萝岗区：黄陂、玉树、暹岗、华沙（4条）

广东省三旧改造的政策解读

国务院关于促进节约集约用地的通知（国发〔2008〕3号）国家

关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府〔2009〕78号）广东省

转发省国土资源厅关于改造工作实施意见（试行）的通知（粤府办〔2009〕122号）广东省

印发关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知（佛府〔2007〕68号）佛山市

印发加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造补充意见的通知（佛府办〔2008〕296号）佛山市

《深圳城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号）（2009年12月1日起实施）深圳市

广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见（穗府〔2009〕56号）广州市

东莞市推进产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法（东常〔2009〕3号）东莞市

关于印发《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》的通知（东府〔2009〕144号）东莞市

1、农村集体建设用地改变为国有土地问题

村集体可以自愿申请把集体建设用地转为国有。

部分农村集体愿意将集体建设用地转为国有，但办理征收手续繁琐。现在则可以大大简化手续、降低办理成本。

业主自行改造的“三旧”用地允许协议转让作为经营性用地（商品房开发除外），可以补交出让金，维持原土地使用权人不变。

2、土地出让收益处理的问题

在旧城镇和和旧村庄改造中，政府依法收回有关用地出让的，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定事项用于支持原用地企业发展或原农村集体经济组织的发展。对由政府统一组织实施“三旧”改造的，可在拆迁阶段，通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为成本从土地出让金中支付。

3、相关补办手续及程序问题

1987年以前的历史建设用地无需办理征收、农转用手续，直接准权。1987年~2007年6月期间的历史建设用地无需办理农转用，补办征收手续后确权。

——没有合法用地手续且已使用的建设用地

（1）用地行为发生在1987年1月1日之前，依照原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用的若干规定》进行确权，经公告无异议后直接办理建设用地确权登记发证手续。

（2）用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，用地时已与农村集体经济组织或用户签订征地协议，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续。

（3）用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间，按照1998年修订、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续，凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，无需听证、办理社保审核和安排留用地。

（4）完善各类用地手续的处罚标准

如佛山：“三旧”改造中涉及的各类历史用地，凡用地行为发生在1987年1月1日之后至2007年6月30日之前的，完善用地手续时按下列标准进行处罚：禅城、南海、顺德区按用地面积不低于5元/平方米；三水、高明区按用地面积不低于3元/平方米。

——农村集体建设用地转为国有建设用地

原农村集体申请将农村集体所有的合法用地手续的建设用地转为国有建设用地的，在农村集体提出自愿改变为国有申请和村民代表大会表决同意的前提下，办理征收手续。

——完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2010年完成。2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述办法完善用地手续。

4、边角地、插花地、夹心地的处理问题

过去由于土地比较零碎且需要组织相当多的报批材料，基层可能会放弃使用这些土地，造成资源浪费。现在则可以避免这种浪费现象的出现。

边角地、插花地、夹心地可以整合由于“三旧”改造：面积小于3亩、累计面积不超过改造地块面积10%。是国有建设用地的，可以协议出让；是集体农用地的，按批次申办“农转用”或征收手续；是集体建设用地的，征收手续与《“三旧”改造方案》一并报批。

5、土地出让金优惠政策及财政扶持政策

按照粤府78号文件等新政策，广东省在2012年前完成用地手续审批的，就无需缴交新增建设用地的有偿使用费。

按照粤府78号文的规定，对于历史遗留用地手续，不需要落实耕地占补平衡。对现有工业用地改造后不改变原用途，提高容积率的，不再增缴土地价款。

各部门职责

（一）发展和改革局负责“三旧”改造中涉及投资项目的立项、产业政策制定及行业发展规则编制；

（二）财政局负责制定并落实“三旧”改造土地税费优惠政策，负责土地出让金的拨付和使用监督工作；

（三）国土资源局负责指导“三旧”改造方案的编制，负责办理农用地转用、征收土地等用地报批手续以及国有或集体建设用地供地手续，负责土地确权、登记；

（四）建设局负责“三旧”改造项目房屋安全鉴定和工程项目建设监管；

（五）城市规则局负责指导和和审查“三旧”改造专项规则及年度实施计划、“三旧”改造单元规则，提供项目的规划设计条件，办理项目的规划手续；

（六）城市管理综合执法局负责“三旧”改造中房屋的拆迁管理；

（七）法院、检察院、经贸、监察、公安、农业、外经贸、环保、法制、房管、消防、地税、工商等相关部门在各自职责范围内对“三旧”改造进行指导和管理；

（八）各镇街负责编制“三旧”改造专项规则及年度实施计划、“三旧”改造单元规则，负责编制或指导编制具体项目的“三旧”改造方案。

前期技术工程流程图

一、接受委托，需求调研

1、跟村委详细沟通介绍各个阶段步骤的内容.

2、与村委协调参与调查的负责人。

3、签订相关委托协议文件

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二、宣传动员

1、配合村委对村民开展宣传，解决相关疑难。

2、争取村民积极配合，解释相关疑难。

3、落实各项工作的负责机构和负责人。

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三、村情了解

1、对村域边界土地利用进行初步了解。

2、了解村域内的人口、经济、土地房屋等使用状况。

3、了解村域内的自然队或生产队的划分。

4、了解村的产业结构，未来发展方向和村域重大项目。

↓

四、资料准备

1、制作现状表格。

2、准备即需的各类图纸，表格等资料。

3、准备各种调查问卷。

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对已经掌握的现状基础数据和信息进行汇总、归类、分五、数据汇总析，分析对比，提取重要数据，并对有出入的数据进行核算，以便更好的知道测量和评估工作。

↓

六、图形绘制

绘制《集体土地权属分布图》《土地利用现状图》《公建配套设施分布图》等现状图纸，供规则编制快速使用。

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七、权属调查

1、征对集体土地、国有土地、农用地和建设用地，以及各类性质的分类数额进行统计核对，并组织向国土部门审核数据。

↓

八、房屋测量

1、对村参加测量的人员进行系统的统筹培知道测量工作。

2、测量以最新地形图为基础，现场测量人员，将地形图与现状进行对比，在图纸上标出改建、扩建拆除的建筑。

3、依据房屋产权登记建筑物，填写相应的表格，做到

间房屋一间一表成册。

↓

九、房屋评估

1、准备评估资料，开展数据收集。

2、出具评估报告，做出土地改革评估结论和房屋及附属物的评估。

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十、拆迁补偿安置方案

大量征求村的意见，结合房屋测量和人口构成，制定《拆迁补偿安置方案》和《实施方案》。

↓

一、电子系统

将现状调查和房屋测量，土地评估经济测算等前期工作十一、电子系统成果制作电子GIS系统，做到点取就可以调阅各种数以供改造实施使用。

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二、报告合并

合并前期工作的各类成果《城中村现状调查报告》《城中十村房屋测量报告》《城中村土地评估报告》《城中村改造策略研究方案》相关调整修改完善。

旧村庄建设用地改变为国有建设用地的材料目录

1、经同级人民政府同意的市、县（市、区）国土资源局（分局的请示；

2、农村集体经济组织的申请材料；

3、权属证明；

4、该建设用地来源合法的证明材料；

5、申请的用地符合“三旧”改造规则及已纳入年度实施计划的相关材料；

6、勘测定界报告及勘测定界圈；

7、1:10000分幅土地利用现状圈（在圈上标出用地位置）；

8、土地利用总体规划图（在图上标出用地位置，如提供的为局部规划图，应标出图的经纬度、坐标）。

“三旧”改造用地完善征收手续的材料目录

1、市、县人民政府关于“三旧”改造方案的请示文件；

2、申请用地已纳入“三旧”改造规则、年度实施计划的相关材料，改造地块的控制详细规则的发定成果；

3、“三旧”改造宗地档案情况表；

4、需完善征收手续土地的权属证明；

5、与农村集体经济组织或农户的补偿协议及补偿兑现凭证；

6、按用地发生时土地管理法律政策落实处理（处罚）的凭证；

7、勘测定界报告和勘测定界圈；

8、需完善征收手续的土地的1:10000分幅土地利用现状圈（在图上标出用地位置）；

9、土地利用总体规划图（在图上标出用地位置，如提供的为局部规划图，应标出图的经纬度、坐标）。

各类型三旧改造模式——广州市

（1）成片重建改造模式：由区政府为主体，建立投融资平台，采取市场开发方式进行运作。成片重建改造项目原则上由区政府组织拆迁补偿完毕后，通过土地公开出让回笼资金。在确定开发建设条件和有效控制拆迁、开发风险的前提下，鼓励各区探索采取将拆迁及拟成片重建改造的土地使用权一并通过公开出让的方式，确定开发建设单位。

（2）零散改造模式：修缮排危、成套改造、高层房屋加装电梯、立体整饰等多种方式予以改造。零散改造项目原则上由业主负责修缮改造，其中直管房修缮改造和街区公共设施整治费用由区政府出资，与直管房难以分割的私房修缮改造费用区政府可给予一定补贴。零散改造项目的私房业主愿意搬迁的，可适用旧城更新改造拆迁补偿安置政策。

（3）历史文化保护性整治模式。“修旧如旧、建新如故”、“重在保护、弱化居住”，采取出售文化保护建筑使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史文化建筑。

三旧改造的流程——东莞市

“三旧”改造应按“拆三留一”要求优先预留公共用地，即按拆迁用地面积计算，预留比例不低于1/3的用地，作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途。

成片拆迁改造的类型及审批程序

1、政府主导改造流程：属于政府收购后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让。

2、社会资金参与改造流程：

（1）开展土地和房屋权属调查工作；

（2）编制并申报单元规划；

（3）编制并申报改造方案；

（4）具体项目改造方案由镇街政府经征求公众意见后上报市“三旧”改造小组办公室审查，经审查通过后由市人民政府汇总上报省人民政府，同时抄送省国土资源厅；

（5）具体项目改造方案经省人民政府批准后，落实改造方案，办理建设用地规则批准书、用地预审或土地出让合同、项目立项和规划用地许可等手续。

（6）政府在同意组织实施“三旧”改造的拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，完成拆迁后，土地作政府收购储备土地；亦可以以协议方式出让供地，该方式供地必须上报市“三旧”改造领导小组审定，并进行公示。政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人，或政府将拟改造土地的使用权通过招标等公开方式确定土地使用权人并由政府负责拆迁，必须以招标拍卖挂牌方式出让供地。

3、集体经济组织自行改造流程：

（1）开展土地和房屋权属调查工作；（2）编制并申报单元规划；

（3）编制并申报改造方案；（4）具体项目改造方案报批；

（5）集体经济组织申请将其所有的集体建设用地改变为国有后自行改造，或与有关单位合作开发建设的改造，可以以协议方式出让供地，按基准地价核算土地出让金，必须上报市“三旧”改造领导小组审定，并进行公示。

（6）土地利用总体规划和城乡规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，不得用于商品住宅开发。

（7）“三旧”改造涉及的农村集体建设用地用于房地产开发的，必须转为国有土地并按规定缴纳土地出让金；该房地产用地转让时，按规定须在市土地交易中心公开交易。

（8）农村集体自行出资开发其名下的集体建设用地和国有建设用地，或其名下的集体建设用地和国有建设用地过户到该农村集体全资拥有的项目公司名下时，在村民（代表）大会表决同意的前提下，经市“三旧”改造领导小组批准后，可免公开交易。

4、有偿出让的国有建设用地使用权人收购相邻多宗地块集中改造流程：

（1）分散土地归宗。市国土资源局根据有偿出让的国有建设用地使用权人的申请，将分散的土地归宗，为有偿出让的国有建设用地使用权人办理土地变更登记手续。分散的土地必须是建成的国有建设用地；

（2）编制并申报单元规划；

（3）编制并申报改造方案；

（4）有偿出让的国有建设用地使用权人收购相邻多宗地块集中改造，其改造方案由使用权人编制后上报属地镇街“三旧”改造领导小组审核，属地镇街“三旧”改造领导小组审核并征求公众意见后上报市“三旧”改造领导小组办公室审批；

（5）具体项目改造方案经批准后，落实改造方案，办理建设用地规划批准书、用地预审或土地出让合同、项目立项和规划用地许可等手续。

单宗项目改造的类型及审批程序

单宗项目改造是指以宗地为单位，土地使用权人申请对已建的项目进行功能改变或拆建改造等的城市建设活动，已批建设用地申请明晰产权和超占土地完善手续可参照办理。

对于用地手续不完善的已建房屋，兼顾产业结构调整和城市有序发展的要求，可先按市政府出台的已建房屋补办房地产权手续政策申请补办相关手续，再参照本章办理。

单宗项目改造分为四种类型：已批建设用地改为经营性用途、单宗项目拆建改造、转型企业明晰土地权属和超占土地完善手续等。

1、已批建设用地改为经营性用途的审批程序

（1）申请人持所需资料先向镇街“三旧”改造领导小组办公室提出申请，由镇街“三旧”改造领导小组办公室转报市“三旧”改造领导小组办公室。

（2）市“三旧”改造领导小组办公室以函告方式征求市规划、国土、建设、消防等职能部门意见。

（3）市“三旧”改造领导小组办公室综合意见后对符合要求的项目出具同意申请的意见。

（4）申请人持市“三旧”改造领导小组办公室的审核意见，依法接受市国土资源局、城市管理综合执法局处理后，分别前往市城建规划局办理《建设用地规划批准书》，前往属地镇街规划建设办办理《工程质量监督情况说明》或市建设局办理房屋安全鉴定报告《备案凭证》，前往公安消防部门办理合格证明文件。

（5）申请人持所需资料向市国土资源局提出申请，其中：无须入市交易的，凭规划、建设、消防等部门出具的意见，向市国土资源局申请改变土地用途，报市政府审批；按规定必须入市交易的，凭规划、建设、消防等部门出具的意见，进入市土地交易中心公开交易。

不同情况的政策规定：

1. 集体经济组织使用本集体经济组织所有的集体建设用地改为商业、旅游、娱乐、加油站等经营性用途（不包括商品住宅），可以集体自用方式供地，无需补交地价款；

2. 非本集体经济组织使用已批集体建设用地改为经营性用途（不包括商品住宅），根据省府令第100号规定，要求将建筑物作价与建设用地使用权捆绑，以集体建设用地使用权流转招拍挂出让方式，到市土地交易中心公开交易；

3. 集体建设用地使用权流转出让后改为经营性用途（不包括商品住宅），要与原土地使用权人协商一致后按《集体建设用地使用权流转出让合同》的约定办理，经市政府批准后，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，按照集体建设用地使用权流转有关规定补缴土地出让金；

4、以有偿使用（协议或招拍挂出让）方式取得的国有建设用地改为经营性用途，经市政府批准后，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，补缴土地出让金（详见附件1《东莞市“三旧”改造用地改变用途并以协议方式办理出让手续涉及补缴土地出让金标准》）；

5. 以行政划拨方式取得的国有建设用地改为经营性用途，在土地使用权人不变的前提下，可申请以协议出让的方式补办出让手续，补缴土地出让金（详见附件2《东莞市国有划拨土地使用权办理协议出让（转让）手续程序及办证税费标准》）；以行政划拨方式取得的国有建设用地改为经营性用途并转让的，进入市土地交易中心公开交易，按照市场价补缴土地出让金。

2、单宗项目拆建改造的类型及审批程序

在符合控制性详细规划的前提下，生产性工业用地因增资扩产需要申请提高容积率的，不再调整土地出让金、建设配套设施费。

1. 到市城建规划局办理《建设用地规划批准书》；

2. 凭《建设用地规划批准书》向市国土资源局申请重新核发土地使用证。其中：以行政划拨方式取得的国有建设用地重新核发国有土地划拨决定书；以出让方式取得的国有建设用地变更或重新签订出让合同；由本集体经济组织自用的集体建设用地，报市国土资源局备案；非本集体经济组织依法使用的，土地使用者应与集体经济组织协商一致，变更或重新签订流转出让合同。

3、超占土地完善手续的类型及审批程序

超占土地是指建设项目超出原批准用地红线范围占用土地。对同时满足下列条件的超占土地可办理。

（1）超占土地已实际使用；

（2）超占土地与原批准土地属于同一项目宗地，不可分割；

（3）超占土地与原批准用地的土地所有权性质一致，土地用途一致，实际土地使用者一致；

（4）超占土地的面积不能大于原批准土地的10%，否则由市“三旧”改造领导小组作个案处理。

审批程序：

（1）在符合控制性详细规划的前提下，向市城建规划局申请办理《建设用地规划批准书》。

（2）接受违法用地处理后，凭《建设用地规划批准书》到市国土资源局申请补办超占土地用地手续。

（3）超占土地范围内的已建房屋，按已建房屋补办房地产权手续的政策补办房屋产权手续。