怀化市规划建筑设计院:国有地勘单位改革与发展研究报告

国有地勘单位改革与发展
研究报告
地质咨询部·一处
二○○八年十二月
国有地勘单位改革与发展研究报告
地质咨询部
摘要：本研究报告是根据《国务院关于加强地质工作的决定》要求“完善地质工作体制机制”，“深化国有地质勘查单位改革”，“认真总结改革经验，加大工作力度，因地制宜，区别对待，加强对改革的指导”的内容，结合咨询中心及地质咨询部的工作实际确定的2008年调研项目。
报告总结我国地勘单位改革的历程，阐述了地勘单位改革的必要性和必然性，只有将改革和发展结合起来，用改革促进发展，用发展巩固改革成果。报告重点分析了属地化后各省地勘单位改革的探索，分析了目前的改革特点，对国有地勘单位改革顺利推进和经济快速增长的原因进行了分析，提出了国有地勘单位转企面临的困难和问题：改革缺少国家层面有效的宏观指导；企业化的改革方向与事转企政策不协调、不配套；现行政策对地勘单位继续维持事业体制有利，而对转制为企业不利；改革思路不能随客观形势的变化而变化，使得改革相对被动；事企分开处于两难局面。
为贯彻徐绍史部长“地勘单位要加强管理制度和经营机制的改革，进一步增强活力和竞争力，增强地勘单位的综合实力，更好地在市场经济条件下生存和发展”。报告提出了在政府推动和整体统筹下，深化地勘单位改革的建议，使现行法律、法规、政策能突出体现对公平竞争的保障、对不正当竞争的限制和对合法权益的维护，解决地勘单位的事业身份与企业运作的矛盾，促进地勘单位的经济发展。
一、地勘单位改革的必要性和必然性
我国大规模开展地质工作是新中国成立之后，当时是全面学习原苏联的经验，实施计划经济体制的时期。为和计划经济体制相适应，我国地勘单位的组建，采用行政方法设置，用事业机制管理。
用行政方法设置的地勘单位，分为块块和条条两大类。块块是指按行政区域设立。即各省（直辖市、自治区），都设立地质局(后改为地矿局)，其队伍规模根据行政区划的大小而有所不同；条条是指不同工业部门按部门的需要设立。地质部(后改为地矿部)的地勘队伍最多，为国家的经济、社会全方位服务；与此同时，有矿产资源需求的工业部门也成立了自己的地勘单位，最终有10个中央部委都建立了自己的地勘队伍。
用事业机制管理，即全国地质工作都由中央财政拨款，用计划方法安排，并作为经费运作。年初向地勘单位拨款，年末根据地勘单位的决算给予核销，地勘费不进入矿产品成本或工程成本，也不同地勘成果直接挂钩，地勘成果无偿交给矿山企业和工程建设单位使用。
地勘单位用行政方法设置、用事业机制管理，其优点是队伍调动机动灵活，并具有部队艰苦奋斗的优良作风。但其缺点是容易造成队伍盲目扩张。其原因：一是地勘费采用财政资金核销制，用钱方便且用钱单位没有压力，都争取多要地勘费。二是由于中央拨付的地勘费，基本上是按人头给的，人多经费就多，必然造成地勘单位队伍扩张，机构重叠，工作重复，不计工作成本。如从1968年到1978年的十年间，全国吃地勘费的地勘职工由43万人增至94万人。
用行政方法设置、用事业机制管理的地勘单位体制，是和计划经济的体制相适应的。因为不管是事业单位还是企业，统统是国家所有，事业单位的工作经费和企业投资统统由国家财政出资，企业利润也统统上交国家财政，地勘队伍、矿山企业、工程建设都是吃国家的“大锅饭”，干好干坏一个样。所以，地勘工作成果，也就不用分公益性和商业性，一律无偿交给需要的单位使用。
但是1984年10月，党的十三届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济后，情况就不一样了，我国的经济成分和经济结构开始发生很大的变化，国有企业普遍进行公司制改革，初步建立起了现代企业制度；民营企业得到了史无前例的发展，已成为国民经济的重要组成部分，在经济发展中发挥了重要作用。国有企业和民营企业同时成为我国市场经济的主体，为社会主义市场经济体制的形成和国民经济的持续快速发展共同作出贡献。这一体制的转变，使得国有企业不再是计划经济模式下的政府的附属物，而是“自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”的独立法人；他们不再是政府的“钱櫃”，只要依法上交利润和纳税就可以了。非国有企业（如集体、私营、股份制企业和外资企业等），更是独立的法人，只有依法经营和承担向国家纳税的义务。市场经济条件下的企业的特点是以适应市场需要，追求最佳效益为目的，所以，矿产开发或工程建设均是商业行为，为此为矿产开发或工程建设服务的勘查投入，应该进入企业各自的产品或项目成本。就是说，商业性地勘工作费用应由使用地勘成果的企业进行支付。只有公益性性质的地质工作费用才由国家或地方财政埋单，并无偿提供社会服务。所以，公益性地质工作与商业性地质工作资金来源的渠道是不同的，性质也是不一样的。公益性地质工作费用由国家或地方财政划拨，列入指令性的工作计划，费用是核销制；商业性地质工作资金是通过经济合同的方式，通过市场取得的经营收入，多劳多得。所以，专门从事公益性地质工作的队伍应是事业性质；而从事商业性地质工作的队伍应是企业性质。这就是在市场经济条件下，地质工作分为公益性和商业性；地勘工作队伍也分为公益性地勘队伍和商业性地勘队伍的原因。
据此，在实施中国特色社会主义市场经济条件下的我国的地质工作，也必须将地质工作分成公益性和商业性两类，并且要分体运行。公益性地勘工作由政府财政出资，为公益性事业全方位无偿服务；而商业性地勘工作，要在市场竞争中求生存、求发展。同时，地勘产业队伍规模和结构的调整，也需要依据地勘市场的需求，用企业的机制来进行推动。但是对这个问题的认识和实践，却经过一段较长的过程。
二、国有地勘单位改革与发展的现状
（一）国有地勘单位改革推进的历程
国有地勘单位改革，大体从1985年开始，至今大约有20多年时间，经历了两个改革的发展阶段：
第一阶段：改革探索阶段：时间大体上从1985年原地矿部提出“三化”开始，到原地矿部石油局整体改企和地勘队伍开始实施属地化管理为止。
1984年10月，党的十三届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。1985年，原地矿部根据《经济体制改革的决定》的精神，颁发了以简政放权为主要内容的两个文件，针对旧体制下对地勘单位管得过多、统得过死的弊端，在计划、财务、劳动工资、机构设置等方面提出了扩大地勘单位的自主权，并实施“项目管理、地质市场、多种经营”三大工程，特别是提出开拓“地质市场”作为改革的突破口。由于地勘单位在开拓“地质市场”和“多种经营”中有了新的资金来源渠道，给地勘单位的发展注入了新的活力，这样就很自然地将市场机制引入到计划地质工作中来。与此同时，进行了地质工作的“三化”，即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化的讨论与实践，这既包含有企业化取向的改革，又有了生产经营结构调整的内容。
这一阶段改革的特点是“摸着石头过河”、“八仙过海，各显神通”，对改革的最终目标不十分明确，多属于队伍内部机制改革的性质，尚未涉及地质工作体制改革的内容。只是在事业体制下，探索企业化管理（机制层面）的途径，所以改革的开放程度较低，力度不大。由于受当时国家总体经济较为困难的影响，造成矿业不景气、地勘事业费严重不足，所以，上述改革对当时的地勘队伍度过难关，仍发挥了重大作用。
当时在改革与发展的实践上，既有成功的经验，也有很多失败的教训。总体看，开拓地质市场（主要指地勘业的延伸产业），如工程勘查、工程施工、小矿山等，效果比较好；而开拓的多种经营项目（如制造业、商业、服务业、养殖业等）效果比较差。但不管怎么说，通过这场市场的洗礼，很多地勘单位在市场环境中逐步学会了“游泳”。在完成国家下达的地质工作计划的同时，初步学会了进行市场开拓，并取得了市场收入，弥补了预算内地勘费的不足，缓解了地勘队伍的困难。从这个意义上说，这个阶段的改革，既为国家减轻了经济负担，同时也是地勘单位为其生存和发展进行市场探索的过程，为深化改革扫除了思想障碍。
在这阶段还实现了地勘队伍基地由农村、山区搬迁至城市的目标，而且一般都搬进了地级以上规模的城市，这一战略性举措，其意义是极其重大的。它既解决了职工和家属生活上的后顾之忧，更为地勘单位实施市场化运作，开展商业性地质工作，提供了有效运作的平台。
第二阶段是从1999年地勘队伍实施属地化管理改革开始到现在。这一阶段地勘队伍改革的特点是改革目标明确，即“地勘队伍改革必须坚持事企分开，必须坚持公益性与商业性地质工作分开运行，必须坚持探索建立现代地勘企业制度”。但在实施步骤上，采取渐进式改革模式，统筹规划，逐步推进。
1999年4月，国务院下发了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发［1999］37号）。该改革方案明确要求：一是地勘队伍改革必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。二是将大部分地勘队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营。在此后不到3个月的时间内，原地质矿产部在各省（区、市）的地勘队伍，由中央政府管理转为地方政府管理。队伍包括31个厅局级地勘单位，760个县处级地勘单位，职工总数38.52万人（其中在职职工22.53万人、离退休职工15.99万人）。按照中央给予这次改革的政策，从中央财政划转到地方财政的年度地勘费基数为31.34亿元；划转资产总额187.28亿元，负债总额100.65亿元，净资产86.63亿元，其中国家基金（资本）69.37亿元。在地勘队伍属地化的基础上，中国地质调查局成立，中国地质科学院重新组建。工业部门管理的地勘队伍，于2001年按照国务院办公厅《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》（国办发［2001］2号文）的要求，大部分也实行属地化管理；地方接受有困难的部分，交由中央部门管理；至此，工业部门所属地勘队伍管理体制改革也顺利进行并完成。这是建国50年来，国家地勘队伍管理体制的重大改革，属地化管理的地勘单位约63万人（在职34万人，离退休29万人），其中，原地矿系统的约38万多人，原工业部门约25万人；交由中央管理的地勘单位主要是原冶金、煤田、建材、化工、核工、有色等行业部分地勘队伍，约9万人（在职4.5万人，离退休4.5万人）。
实施属地化管理的地勘单位绝大多数被列为省直属事业单位，级别不变，业务接受国土资源部门的指导。其他一些地勘队伍由中央主管部门或集团公司领导。
这阶段改革的特点是：60多万人的地勘队伍实施了由中央管理向地方政府管理体制转变，体制改革的力度大，速度快，措施得力，仅用短短3年多的时间，就完成了队伍的顺畅过渡。在改革的目标上也十分明确，即必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。但在改革目标的实施步骤上，要求在认真总结改革经验的基础上，因地制宜，区别对待，从实际出发，逐步推进。同时，中央和地方政府为推动国有地勘单位改革，制定了一系列支持国有地勘单位进行属地化管理的优惠政策，并要求全面得到落实，以解除国有地勘单位改革的后顾之忧。
由于这一渐进式改革步骤，使得属地化后的国有地勘单位得以从容应对。多数国有地勘单位在坚持企业化改革方向的前提下，能根据队伍自身的具体情况、所处区域的自然、经济环境，依照国家对地勘单位改革的具体要求，采取有针对性的改革措施，在改革途径、方式、方法上进行了一系列改革的探索。
目前改革已初步做到了公益性地质工作和商业性地质工作分开运行，其中公益性地质工作由新组建的中国地调局组织实施；商业性地质工作由原国有地勘队伍和多种所有制的地勘队伍，依据市场的需要，通过单位委托或市场竞争方式来承担工作任务。国家虽然仍保留了地勘费基数，但地勘费基数的80%的经费，用于保障离退休职工法定的生活费和其他保障性支出，以保障队伍的稳定；只有地勘费基数的20%左右经费，作为地勘单位逐步企业化的改革成本（原国有地勘队伍不再承担地质工作计划任务），用于支持原国有地勘单位在市场中进行拼搏，以适应市场环境，使之逐步转为企业。也就是《地质勘查队伍管理体制改革方案》［国办发(1999)37号文］明确的：“地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作。同时积极开展多种经营和服务创收，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”。对工业部门地勘队伍的说法是：“可以从各自部门的实际情况出发，改组为企业或进入企业集团”。由此可见，不管是原地矿部所辖的地勘队伍，还是工业部门管理的地勘队伍，除保留部分公益性地质队伍外，其改革的目标都是建立现代地勘企业制度。
国有地勘单位对改革的探索，可以说既有创意，又各具特色。总体看，分为政府主导和地勘队伍自主推动两种类型。
一是政府主导型改革，即地方政府统筹地勘单位改革的力度较大，进行了系统设计，出台了统一的政策措施，整体推进。这以内蒙古自治区和广东省为代表。
内蒙古自治区改革的主要特点是：自治区政府制定了一系列政策，推动地勘队伍内部事企职能分开，人员、经费分开管理，工作队伍实行企业化改革与管理，加快地勘单位企业化经营的步伐。其中对地勘单位最具影响力的政策措施是：一是给地勘单位分配若干个矿权；二是各单位创收部分全部留给各单位使用；三是商业性地勘工作优先交给国有地勘单位承担，如找到矿，给予效益分成；四是社会保障实施“老人老办法、新人新办法”。
具体政策有：
１、将地勘单位办社会的职能移交地方，这主要指地勘单位办的学校及其人员、资产、经费，划给地方政府。
２、离退休人员与在职职工经费分开管理。确保离退休人员“老有所养，老有所医”。改革后原属事业单位在编在册的正式符合条件退休的职工，按事业职工待遇办理退休（即老人老办法）。
３、在职人员经费包干，自负盈亏。各单位创收部分，全部留给各单位使用。新增人员所需经费由用人单位自行解决，财政不再增加拨款（即新人新办法）。
４、扩大用人自主权。地勘单位原有的事业编制以在编在册的人数为基数实行注册管理，减少一人相应减少一名编制。新进人员单位自主聘用，新聘任领导不再确定行政级别（即老人老办法、新人新办法）。
５、实施事企职能分开和内部实行企业化管理的改革。在划出离退休人员经费和办社会的职能后，地勘单位实行企业化管理，积极探索建立现代企业制度和现代产业制度。
６、在局一级层面上组建集团公司，以出资人身份经营管理下属企业化单位。局机关成为全局企业化经营的投资、决策、协调、规划和管理中心。
７、建立考核体系，对地勘单位国有资产保值、增值和经营状况进行监督管理及考核奖惩。
广东省改革的特点是实施省一级地勘行业局、院管理机构合并；地勘单位实施区域覆盖，原则上一个地级市保留一支地质勘查队伍；管理体制改革稳妥进行，企业化条件成熟后，采取逐步剥离。
主要内容有：
１、除保留广东省核工业地质局建制外，广东省有色金属地质勘查局、省化工地质勘查院和原省国土资源厅下属的省地质调查院划归省地质勘查局管理；明确广东省地质勘查局、省核工业地质局仍为省政府直属事业单位，由省国土资源厅负责行业管理。
２、按区域覆盖、优势互补的原则，积极稳妥推进下属地质勘查单位的整合和分类改革，在维持现有布局的基础上，原则上一个地级市保留一支地质勘查队伍。
３、在有条件的地方，可选择一个公益性地质勘查单位作为地级以上市人民政府国土资源管理部门的地质灾害预警、防治、危机管理的技术支撑机构，实行“省市结合、以省为主”的管理体制。
４、稳妥解决地勘队伍历史遗留问题和改革中的突出问题。
５、目前地勘队伍的管理体制改革稳妥进行，企业化条件成熟多少，采取逐步剥离的办法，不操之过急。
二是地勘单位自主推动型改革。
这分为两种类型：
第一种类型：是以局为单元的整体统筹改革，以云南为代表。
该模式的特点是，以局为单元，以优良资产为纽带，实施以优势企业为龙头的生产经营结构调整和资产重组，推进建立现代企业制度的改革，形成具有一定规模和实力的产业群体。其产业群体中以矿产勘查开发和工勘施工两大产业为主体。对重组过程中，剥离出来的不适应市场需求的职工，采取内退、待岗、转岗等方式，用事业费保障其基本生活，退出市场。同时，另组建了一个副厅级的省地质调查局，组织实施公益性地质工作。
主要内容有：
１、分离
在全局范围内将各地勘单位的经营性资产和非经营性资产分离、主业与辅业分离，并对职工队伍进行分流。将主业和优良资产、精干人员组建成公司，推进企业化经营；剩下的继续保留地质队外壳，实行事业管理。
２、重组
在事企分离后，在全局范围内推进矿产勘查开发业、工勘施工业和以“地产、珠宝和外经贸”为重点的第三产业的重组。
对矿产勘查开发业，按公益性与商业性地质工作分制运行的要求运作。其中以地调队为基础，加上其他专业的技术力量，组建成精干的公益性地质调查队伍。商业性地质工作，按市场原则组建了云南地矿资源股份有限责任公司。对工勘施工业，重组为国土建设工程公司、地质工程勘察公司、地矿建设工程公司和南方地勘工程公司等四个高资质的勘察施工公司。对第三产业，重组为云南山水房地产公司、云南地矿珠宝公司、云南地矿进出口公司。
３、改制
在分离、重组的基础上，推进建立现代企业制度的改革。局属云南地矿勘查工程总公司作为主要发起人，联合其他四家相关联的企业，共同发起设立了全国第一家资源型公司――云南地矿资源股份有限公司，争取上市。
４、局实行职能分离
队伍经分离、重组、改制后，局的资产管理职能和资产经营职能进行分离。经营性资产由局集团公司经营，承担国有资产保值增值的责任；局机关逐步退位于事业管理，并承担国有资产出资人的责任。
第二种类型是对省范围内不同区域的地勘单位进行重组，优化其资产和人力资源结构，组建集团公司或有限责任公司或以地勘大队一级为基础，在内部二级单位进行体制和机制改革，做实搞活二级单位。这以浙江、辽宁为代表。
主要内容：
１、事企分开：在产权关系上实行所有者与经营者分离。
具体分两种情况：
一是直接分开。对于经营资质较好，规模较大，市场竞争能力较强的地勘企业，完全与地勘事业单位分离，由局负责管理。
二是地勘单位内部分开。即地勘单位的二级勘查经营单位，作为经营主体。浙江的做法是二级单位拥有法人财产权，建立法人治理结构，自主经营，自负盈亏；局和地勘单位作为出资人拥有相应资产所有权，并按出资额享受相应权益。辽宁的做法是给予二级单位以模拟内部市场、模拟法人实体、模拟集团运作为原则，给予相对独立的经营权和作为相对独立的投资主体，逐步发展为具有一定自我积累能力的相对利润中心。
２、企业化管理：事企分开后的企业都要逐步建立现代企业制度。规模较小或效益较差的经营单位尽快完成民营化改造。
３、按照企业化要求，相应进行人事制度、考核制度、地勘费管理方面的改革。
不同类型改革的共同特点是，都从产业结构、组织结构的调整入手，公益性与商业性地质工作分开运行，强化了内部管理，突出了经济发展，给改革与发展创造了机遇，注入了活力，收到了实效。
其效果主要体现在以下几个方面：一是60多万人的地勘队伍在短短三年时间内，全面完成了从中央到地方的属地化管理过渡，过渡顺畅，职工思想安定；二是地勘经济得到了高速发展；三是地勘队伍的综合经济实力和市场竞争力显著增强；四是职工的收入和生活水平得到了显著提高。
但是，国有地勘单位改革的现状，距离改革设定的终极目标尙存在着较大的差距。其差距的突出表现：一是所有的经营单位都仍是国有独资“企业”，还是“事业体制，企业化管理”，仍处于内部企业化管理的改革阶段，即“戴事业单位的帽子，走企业化的路子”。这种事企混合运作的结果是事业、企业相互牵制，导致现有地勘单位的公益服务功能不强，市场竞争力也不强。二是国有地勘单位建立现代地勘企业制度的改革，还没有真正破局，因为事业体制下的企业化管理，并不是真正意义上现代地勘企业，这种体制格局在产权制度、分配机制等方面不能完全适应新的形势和要求，一定程度上影响了地勘单位的进一步发展，真正意义上的商业性地勘队伍还未形成，更谈不上在短期内发展壮大。
（二）国有地勘单位实施属地化管理后，地勘经济发展的现状
１、国有地勘单位的经济普遍实现了高速发展，上了一个新台阶，并带动了基础地质、矿产地质、广义环境地质工作取得重大进展，境外矿产勘查开发工作取得较大进展。
在基础地质工作方面，实现了全国陆域面积中比例尺区域地质调查全覆盖，基本完成了小比例尺区域地球物理调查和中比例尺区域化探，完成中比例尺区域水文地质普查、小比例尺全国环境地质调查，完成六分之一陆域面积的大比例尺航空遥感地质调查，完成第一轮海岸带、海岛和滩涂资源调查。
商业性矿产勘查投资大幅度增长。“十五”期间，我国固体矿产勘查资金累计投入183亿元，年均增长15%，钻探工作量年均增长50%。2006年和2007年，固体矿产勘查投入资金208亿元，两年完成的钻探工作量超过“十五”时期的总和。同时商业性矿产勘查投资主体呈现多元化的格局，社会资本已经成为矿产勘查市场投资的主体，如2007年社会资金达到总投资的59%.
重要矿产勘查取得重大进展，中西部找矿成绩巨大，东部找矿不断突破，尤其是危机矿山接替资源找矿取得重大进展，铜、铁、铝、铅锌、金、银、钼等矿产均有重大发现，找矿前景广阔。
境外矿产勘查开发取得较大进展。各地勘单位积极“走出去”，正在执行的境外项目有142个，黑龙江、江西、山东、河南、云南等省和中央直属的地勘单位已在境外取得了一批矿业权，发展势头很好。
广义环境地质工作领域不断扩大，全方位地为国家重大工程建设和地方经济社会发展服务。如开辟农业地质、城市地质、地质灾害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地质、环境地质、矿山环境治理、地方病防治、旅游地质等多领域的地质工作，既适应了市场需求，又发挥了地勘工作多服务领域的技术优势和工作潜力。特别在地质灾害的防治工作方面成绩斐然，在减少灾区人员伤亡和财产损失方面发挥了不可替代的作用，真正体现了党中央倡导的“以人为本”的战略思想。
地勘单位经济普遍实现了较快增长。下面用国有地勘单位属地化8年经济收益对比表进行说明。
国有地勘单位属地化8年经济收益对比表
年份
年收入总量
亿元
年均增长率
%
地勘费
投入
亿元
年均增长率
%
市场收入
亿元
年均增长率
%
净资产
总量
亿元
年均增长率
%
1999
89.9
25.7
62.7
65.4
2007
605.4
26.7
172.8
26.7
432.6
28.8
326.5
22.2
从上表不难看出，国有地勘单位实施属地化管理后，８年来，收入总量、地勘费投入、市场收入年均增长率分别达到了26.7%、26.7%和28.8%；净资产总量年均增长率为22.2%，均大大高于全国和地方经济GDP的年增长速率，且达到1倍以上。同时，地勘费增长速率和市场收入增长速率做到了均衡发展，几乎不相上下。从净资产的增长情况看，也与经济总收入增长基本同步。说明属地化８年来，地勘经济是均衡发展的，而且增长速度和经济效益都是很好的。充分证明，国有地勘单位在属地化以后，综合经济实力和市场竞争力均显著增强，经济总量快速增长，职工收入有较大幅度提高，生活水平有了较大改善。
（三）国有地勘单位改革顺利推进和经济快速增长的原因分析
１、属地化和企业化体制改革的方向和建立中国特色社会主义市场经济体制对地质勘查工作的要求相吻合，是大势所趋。
２、我国地质勘查体制和机制的改革，早在20多年前已经起步，并逐步深化，所以，地质勘查队伍对这次改革已经有了较充分的思想准备，思想平稳。
３、中央和地方出台了一系列支持地质工作改革与发展的优惠政策，为地勘单位的改革与发展提供了重要保障。
如国办发(1999)37号文、国办发(2003)76号文、国务院〔2006〕4号文等，为国有地勘单位的改革与发展指明了方向，同时，文件所提出的政策措施，为广大地勘职工解除了改革与发展方面的后顾之忧。特别是允许“国有地勘单位将矿业权价款转增为国家资本金”的政策，缓解了相当部分国有地勘单位发展初期资本金严重不足的困境，走上了快速发展之路。如地处内蒙古赤峰市的地勘十院，通过转让阿鲁克尔沁旗膨润土矿、巴林左旗哈拉白铅锌矿的矿业权，获得原始积累，又在此基础上通过积极组织职工入股的方式，补充勘查资金，相继发现和购买矿业权，形成采矿权，又通过吸引矿山企业入股，组成完全独立的股份矿业公司，相继开发了五座矿山，形成稳定的收入来源，壮大了十院的经济基础，仅2007年内蒙地勘十院完成工业产值8.5亿元，实现利税3.5亿元。
４、属地化管理的时机，正是我国克服了亚洲金融风暴的影响，全国经济进入了高速增长的时期。
现在我国已同时进入了城市化、工业化阶段，并成为世界性的“大工地、大工厂、大市场”，故对矿产资源需求和工程勘查、施工的需求十分旺盛；同时，国家实施可持续发展战略，十分重视了环境保护与治理以及地质灾害防治工作，相应领域的地质勘查市场有效需求也迅速扩大。
５、属地化管理的时机，正是国内外矿业市场空前繁荣，矿产品需求量大，矿产品价格高位运行的时期，受市场需求和超额利润的驱动，在我国掀起了强大的找矿热、开矿热，使得矿产地质工作需求旺盛。
６、地勘单位实施属地化管理和地方政府需要一支听从指挥、来之能战的地勘队伍的期待“不谋而合”。
地勘单位实施属地化管理，对地方政府来说，地勘单位完成了角色转换，由“客人”身份变成了“主人”身份。地方政府面对地方经济、社会的高速发展和矿业热的形势，迫切需要有一支自己能够直接指挥并调动灵活的地勘队伍，而地勘单位实施属地化管理，正好满足了他们的这种需要。所以，地方政府十分支持地勘队伍实施属地化管理，并能真心实意地关心属地化的国有地勘单位的改革与发展问题，帮助其解决前进中遇到的困难和问题。
７、属地化管理后，地勘单位能积极主动地开拓市场，扩大服务领域，将地质勘查工作融入地方的经济和社会发展服务。
地方矿业的振兴，需要大量的矿产地信息和基础地质工作支撑；地方经济与社会发展，离不开广义环境地质工作的服务与支持。地勘单位要得到较快发展，就必须树立为地方经济、社会发展主动服务的意识和责任，才能将地质工作真正发挥出“资源基础、环境基础、工程基础”三大功能的效果。这也正是地勘单位的优势所在，和地方经济发展的需要不谋而合。
８、属地化管理后，地勘单位将工作中心转向经济发展，一心一意谋发展。
现在的地勘单位从一线职工到单位领导，都对队伍的生存与发展有了强烈的危机感和责任感。他们认识到，既然国家确立了社会主义市场经济制度，市场化改革的取向就不可逆转。“等、靠、要”和吃“大锅饭”，只能将队伍带入死胡同，并丧失发展的时机。
改革是手段，发展才是目的，既然企业化改革的方向已定，只能从地勘单位实际出发，主要靠自身的努力，挖掘潜力，在市场上求生存，求发展。为此，多数地勘单位都重视发展战略的谋划，对改革与发展，有一整套完整的思路。依据多年改革与发展的探索，纷纷从调整生产经营结构入手，加大进入市场的力度，争取有一个较快的发展速度和空间，尽快占领市场，实现规模经营。在产业发展上，摒弃以往“天女散花”、“瞎子摸象”的发展方略，坚持主业回归为“大地质、大矿业”的发展走向。一方面集中精力抓地质找矿，加大力度，加快速度，推动地质找矿突破进程；条件许可时，不失时机地向后续的矿业延伸。另一方面，根据经济、社会快速发展形势的需要和适应市场需求，拓展地质工作服务领域，全方位融入地方经济发展服务并走向社会。如开辟农业地质、城市地质、地质灾害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地质、环境地质、矿山环境治理、地方病防治、珠宝、旅游地质等多领域的地质工作，既适应了市场需求，又发挥了地勘工作多服务领域的技术优势和工作潜力。还有不少地勘单位，根据国家经济的总体发展战略思想，积极开拓两个市场，利用两种资源，实施“走出去”战略，到境外开拓市场，把市场做大做强。
９、改革管理制度，进行制度创新，将地勘单位的工作效率和经济效益与职工的自身利益紧密挂钩，极大地调动起广大职工的积极性和创造力。
地勘单位普遍实施企业化管理机制，内部还普遍进行了三项制度改革，尤其是对用人制度、分配制度的改革力度较大，做到了“能者上，庸者下，多劳多得”，极大地调动广大职工的积极性和创造力，从而拓宽了市场，降低了工作成本，提高了工作效率和经济效益，职工的收工和福利也大幅度地提高。如青海省环境地质勘查局，打破干部、工人界限，实行全局中层干部竞聘上岗。职工双向选择，竞争上岗，实现人力资源最佳组合和人才最佳使用的合理配置方式。其次，封存在岗职工档案工资，岗位工资加效益分配的劳动工资分配制制度度收入分配向一线倾斜，调动和激发了职工的工作创造性和积极性。再次，局下属科级单位实行模拟法人的经营方式，积极推行内部经营承包制，自主经营、自我发展、自负盈亏，有效地促进了局级经济的发展。这个仅200人的小局2007年在职职工人均货币工作量近40万元，在岗职工人均工资6万元。
同时，在发展中强调向管理要效益，制定出一整套相互联系的责任指标，以及对这些指标的审计和考核办法，年终根据考核结果，兑现奖励和惩罚，突出以“责任制为中心”的管理。既强化地勘局与地勘单位的经济责任，又十分重视对地勘单位二级单位的管理。二级单位既是经营规模的支撑点，又是经济效益的获得点，故对二级单位普遍推行了不同形式、不同指标的经济责任承包制，调动了生产经营第一线骨干的积极性，从而保证了全局经济的快速发展。再次是对地勘费的管理，制定了从分配到检查、考核的整套管理办法，使地勘费功能得到了全面发挥，既保证了离退人员按标准、足额、及时领到养老金，又挤出10％到20％，用于发展生产。这既维持了地勘队伍的稳定、又促进了地勘单位发展。
三、地勘单位改革发展面临的困难和问题
地勘单位属地化之后，各地勘单位虽然在经济发展上取得了良好业绩和不少宝贵经验，但由于地质工作的特殊性，长期地处高山峻岭、大漠深处等艰苦环境条件之中，从事基础性地质工作和进行找矿，所以，总体上存在着与地方、社会联系较少，市场意识滞后等先天不足因素，加之，存在着长期积累的特殊困难等原因，决定了国有地勘单位改革的复杂性和艰巨性。同时，地勘行业与矿业行业系第一产业，为弱势产业，其产业兴衰与总体经济形势联系得十分紧密，故对经济形势的敏感性特别强。近几年地勘经济发展快，呈现出繁荣景象的原因，固然与队伍自身努力、国家优惠政策支持等因素有关外，更与近几年全国经济进入了高速增长期以及国内外矿业市场空前繁荣，矿产品价格高位运行期的国内外良好经济整体形势有关。
但当前的经济形势已处于全球金融风暴和全球经济衰退周期之中，已经明显感到矿业和地勘业正处在调整和下滑的趋势中。在世界经济周期性调整和金融危机的双重冲击之下，矿业整体上加速下滑，如最近4个月，钢铁、铜、铝、锡等主要金属价格最大跌幅达到了40—60%，原油跌幅达到60%以上，矿业景气度大幅度下降。现在还难以预测矿业的困境会持续多久，但总体判断是，矿业形势目前可能仅进入初冬，严寒还在后面。我国的地勘业，因受我国加大基本建设规模和民生工程、生态建设和扩大内需经济政策导向的影响，估计地勘业的景气度比矿业要好一些，但也不能过分乐观，要做好地勘业和矿业经济大幅度下滑的思想准备。总体看，当前经济衰退的大环境对国有地勘单位的发展与改革深化，会增加一些困难和问题。
另外，在经济发展上国家对地勘单位存在不少历史欠账，另在政策层面上还存在着方方面面不利于国有地勘单位深化改革的因素，影响到国有地勘单位的经济发展和改革深化。其主要表现有以下几方面的问题与困难。
(一)深化改革缺少国家层面有效的宏观指导
国有地勘单位深化改革是一项系统工程、具有体制和机制创新的性质，难度很大。国有地勘单位实施属地化管理已历经8年多的时间，各地勘局对地勘单位的改革各显神通，十分活跃，创造并积累了许多改革和发展的经验，推动了地勘经济的快速发展和体制与机制的创新。这些经验十分宝贵，需要行业主管部门和地方人民政府进行认真的总结和宏观分析，理论研究和分类指导，并据此对现有的政策进一步加以落实和完善，对不利于深化改革与发展的政策加以调整，为国有地勘队伍深化改革，体制和机制创新，创造更宽松的外部条件。
从现状看，国土资源行政主管部门对此进行了不少调研，也总结了这方面的一些经验，并发现了改革中存在的一些问题和困难。但国有地勘单位实行属地化９年来，各方面的情况与属地化初期都发生了深刻的变化，如从当年地勘工作“无米下锅”，到现在地勘工作“供不应求”；从当年地质人员严重过剩，就现在地质人员严重不足。同时，全国各区域地勘经济发展又是不平衡的。这需要行业主管部门和地方人民政府对新形势下的地质工作形势重新进行认识，并据此对现在和今后一段时间国有地勘单位如何深化改革、发展的总体思路、战略方向、任务、目标、实施步骤进行调整，重新进行总体规划。但目前却对此缺乏宏观指导上的鲜明态度，在政策上也没有提出新的举措。特别是面对当前全球经济周期性调整和金融危机冲击的双重作用，对我国地勘经济与矿业经济可能会造成什么样的影响，对深化改革会造成什么样的冲击，均应认真分析和研究，给地勘单位以指导，帮助其度过难关。
（二）企业化的改革方向与事转企政策不协调、不配套。
国发〔2006〕4号《国务院关于加强地质工作的决定》明确指出：“按照人员精干、结构合理、装备精良、能承担重大任务的要求，抓紧建精建强中央公益性地质调查队伍。……。省级政府也要尽快建实建强地方公益性地质调查队伍”。 国办发(1999)37号文明确：“地质勘查单位企业化需要有一个过程，要创造条件加快改革的步伐。地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作，同时积极开展多种经营和服务创收，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”。解读这两个文件的精神，就是在属地化地勘队伍中，除要尽快建实、建强中央和地方公益性地质调查队伍外，要创造条件将地勘单位逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。经过8年的实践，国有地勘单位仍处于事业体制下的企业化管理阶段，建立现代地勘企业制度的改革，至今还没有真正破局。没有真正破局的原因，有国家和区域经济大环境方面的因素，也有地勘队伍历史包袱太重，国家制定的优惠政策未完全得到落实的因素，还有地勘单位企业化的改革方向与事业单位转为企业政策不协调、不配套的因素。国家对上述问题的解决，如果不能创造出较为密切配合的政策环境，地勘单位宁愿维持在“事业体制，企业化经营”的改革与发展阶段，很难调动国有地勘单位建立现代地勘企业的积极性。但是，建立现代地勘企业制度是 国发〔2006〕4号《国务院关于加强地质工作的决定》对从事商业性地质工作的改革目标，这是必须实现的，不然的话，符合市场经济规则的多元化的商业性地质工作环境难以形成。
其主要困难集中在三个方面：
１、转企所需要的资本金难以筹集。
即使是转为劳动密集型的工勘企业，现有在册人员人均净资产也远远不够。以实施属地化管理的31个省区地勘队伍为例：1999年在册人员人均净资产为37869元，到2007年增加到119380元，应该说人均净资产年均增长1万元是很快的，但离一般企业人均净资产17万元的水平还有较大的差距，特别是流动性资产严重不足。至于转到其他产业，如矿业这样资产密集型的产业，人均净资产就显得更不足，现以《全国地质勘查行业情况通报》中所列的其他地勘单位情况为例，2007年在职职工人均净资产达到71.16万元，而属地化地勘单位2007年在职职工人均净资产为11.94万元，仅为前者的16.8%，可以想像，当前经济实力如此低下的属地化地勘单位如果转为企业，将难以与同类实力强的企业进行市场竞争，很可能被沦为人家的“打工仔”。
２、地勘单位发展的包袱较重，主要表现为历史遗留的问题难以彻底解决，同时还承载着队伍稳定等传统体制留下的负担。
其主要表现有，用于发展生产的经营性资产严重不足，技术装备陈旧落后，队伍老化，技术力量不足，市场竞争力不强，自我发展能力差。还存在住房、基础设施、养老、医疗、离退休等大量历史遗留问题长期未得到妥善解决。例如按照国家规定，事业单位可以实施福利分房，但地勘单位大多数职工，尤其基层单位职工住房都没有到位，随后出台的住房补贴、住房基金和提租补贴，也没有兑现。据许多地勘局反映，这方面的欠账数额巨大，总额可能达百亿元以上，而这些问题又是地勘队伍自身无法解决的，只能等待国家财政统一解决。但解决它又涉及中央财政和地方财政的关系，以及某些地方财政也存在缺乏支付能力等实际困难，很难满足广大地勘职工对福利补欠的要求，这就构成地勘单位深化改革中的难题，严重阻碍了地勘单位的改革发展。
３、现有的人员结构，包括年龄结构、性别结构、知识结构、专业技能结构，根本无法适应转企后对人才的需要。
有的局测算，即使产业结构调整到位，仍然会有40—50％的现有职工无法安置。在这种情况下，不可能让转制的企业去承担这些人的社会保险。
（三）现行政策对地勘单位继续维持事业体制有利，而对转制为企业不利。
１、在国办发(1999)37号文件及其他有关文件中，对地勘单位实现企业化，规定了许多支持性优惠政策。但其实际落实的情况并不理想，而且各省区之间差距较大。据部地质勘查司调查资料显示：在中央出台的12项国有地勘单位优惠政策措施中，仅“地质勘查费基数与年增长幅度”和“增加工资政策”的落实情况较好，分别达到82.4%和85.3%；而“下岗职工再就业优惠政策”、“基本建设预算内投资补助政策”、“住房改革支出政策”、“职工养老保险社会统筹政策”落实情况不理想，落实率均不到40%。政策落实情况较好的省份有山东省、福建省、云南省、辽宁省和黑龙江省，落实率达到92%以上。属地化改革已经近9年，国家确定的优惠政策的落实率如此之低，必然使得队伍转企时感到忧虑，所以，多数地勘单位对改革继续深化，采取等待和观望态度。
２、商业性地质勘查市场不发育，资本市场缺位、地质勘查单位资本金严重不足等，制约地勘单位事改企的进程。
国有地勘单位转企要靠国家大量增补资本金，可能难度很大。所以，中央给予的优惠政策中有一条，是允许国有地勘单位将矿业权价款转增为国家资本金。这一政策应该说是弥补多数地勘单位资本金的可行办法，因为地勘单位几十年来形成的找矿成果中，有一部分有条件转化为矿业权。但实际执行这一政策时，就遇到了许多意想不到的困难。据部地质勘查局调研资料：“基本落实（矿业权价款转增为国家资本金政策）的占73.5%，基本未落实的占17.6%，落实情况不明确的占8.82%。据我们在新疆和青海两省区的调查，国有地勘单位申请矿业权，难度十分大，落实的极其个别。其原因是矿业权管理和市场运行非常不规范，带有很大的随意性。其表现有：政府直接决定矿业权出让，领导说了算；地县政府要出让矿业权的话语权，如果该矿业权涉及到地方利益，国有地勘单位的矿业权就得不到保护；国有地勘单位如不能满足地方要求，则在工作过程中，不断给你设置障碍，让你无法实施；有的申请出让国家出资形成的矿业权时，政府主管部门不批准；有的地方已经停止了转增国家资本金政策的执行；还有政府寻租等等。这一政策如果不能得到有效落实，国有地勘单位就无法在短期内有效筹集到同类企业水准的资本金，增加了转企的难度。同时，属地化国有地勘单位后续延伸产业－矿业仍是一条短腿。现以2007年属地化国有地勘单位类型与其他地勘单位类型的经济数据（见下表）作一比较：
单位类型
人均收入（万元）
其中地勘业（人均）
矿业权转让（人均）
矿产开发
（人均）
工勘及施工（人均）
其他产业（人均）
人均净资产（万元）
属地化地勘单位
22.14
8.90
0.39
1.52
7.36
3.96
11.94
其他地勘单位
20.68
8.86
0.29
11.80
1.97
5.81
71.16
人均年总收入大体相当，为21-22万元，其中地勘业的人均收入几乎一致，为8.9万元。其主要差别是，属地化国有地勘单位的优势为工勘及施工；而其他地勘单位的优势为矿产开发，同时人均净资产相对雄厚，是属地化国有地勘单位人均净资产的5.96倍。所以，属地化国有地勘单位抵抗市场风险的能力显著低于其他地勘单位。
３、改革取向与利益诱导相悖。
地勘单位属地化以来，国家事业单位职工连续三次调整工资，福利待遇也不断提高。与此同时，不少国有企业职工，不仅工资增长缓慢，而且受到下岗威胁。事业单位退休职工养老金比企业退休职工养老金每人每月要高出几百元、上千元，许多老职工在事业建制的地勘单位工作了多半辈子，转企后却要领比事业单位每月少几百至上千元的退休金，是无法接受的。再如，这几年事业单位调整工资，凡是已经转企的人数要从职工总数中扣除，于是转的越多，越不划算，这种鞭打快牛的做法，严重挫伤了转企的积极性与主动性。此外，政府对地勘单位预算的管理，也没有同企业化改革相配合，要求地勘费先保人头费，然后是公用费，而且要具体落实到人头上。这样一来，利用地勘费来支持地勘单位转企就成为违纪行为。还有的财政，把预算管理的基点放在地质大队一级，从而架空了地勘局，这就使以局为单元调节地勘费的使用无法实施。相比之下，事业单位凸显优越。面对这种现实，要求地勘单位事转企，确实有一个利益得失的问题。
４、商业性地质工作的现行政策对实施现代地勘企业制度不利。
商业性地质工作的现行政策是事业性地勘单位和企业性地勘单位都可以做，由于事业单位是有人头费保障的，而企业单位人头费是要进入项目成本的，对用户来说，谁承担项目的费用低，就交给谁承担。这样商业性地勘单位就无法与事业性地勘单位竞争。同时，事业性地勘单位与行政主管部门之间，存在着关系密切的优势，而且掌握着公益性地质信息的优势，更使企业性的地勘单位无论在公益性或商业性地质工作项目的争取上均处于劣势。所以,地勘单位对“事转企”持观望、等待态度。
(四) 改革思路跟不上客观形势的变化，改革相对被动
属地化时，正处于国家财政困难时期，国家地质事业费难以支撑较大规模的公益性地质工作，为了解决近百万地勘队伍的生存问题，只能走向社会，求生存、求发展，在某种程度说是“无奈之举”；而8－9年后的今天，随着国家经济的快速发展和实力的强大，国家对公益性地质工作的支持力度明显增强，地勘单位的社会服务功能的增加，社会需求的增加，工作定位随之产生了巨大变化。现在的地勘队伍走向市场，主要不是出于生存考虑，而是更好地发挥地质工作“资源基础、工程基础、环境基础”三大社会服务功能，满足经济与社会发展的需要。虽然对国有地勘单位改革“必须坚持事企分开，必须坚持公益性与商业性地质工作分开运行，必须坚持探索建立现代地勘企业制度。”的根本目标没有改变，但国家对基础地质工作的调查和研究程度的要求大大提高，这就加大了对公益性地质工作的需求。如从属地化8年来，各省区的地勘费（包括中央与地方财政出资部分），年均增幅达26.7%，为国家GDP增幅的1-2倍；2007年地勘单位地质勘探费及地质专项拨款是属地化当年（1999年）中央划转到地方年度地勘费的5倍多，充分说明国家财政支付地质工作的能力大大增强了。同时社会对地质工作的需求达到了多样化，需要量大幅度增加，如属地化地勘队伍从地质市场中取得的年经济收入，８年来，由62.7亿元增加到432.6亿元，年均增长28.8%，为国家GDP年增幅的1-2倍。可以说，当年实施地勘单位属地化改革时，绝对没有预测到地质工作形势会发生如此重大的变化，也就是说，当年的计划或规划跟不上实际的变化。
1999年4月，国务院下发的《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发［1999］37号）文，是依据当时国有地勘单位的实际情况确定的，但现在的国家经济状况和地勘单位的经济状况都发生了深刻变化，所以，地勘队伍改革思路要随客观形势的变化而变化，如我们现在公益性地质工作队伍应规划多大规模，需要综合考虑三个方面的因素：一是中央财政能支付公益性地质工作的能力，二是经济社会发展的客观需要，三是中国地质调查局的服务能力。这三个方面的因素也是动态的。确定商业性地质工作的队伍总体规模，影响的因素就更为复杂。通过调查分析和研究，总是能确定一个相对合理的公益性地质工作和商业性地质工作队伍的总规模；同时，从改革的实际出发，对改革的进程、阶段大体上有一个宏观规划，这样对现有地勘队伍改革与发展可能是有指导意义的。实际上地勘单位对此改革方向和进程是十分重视的，他们对国家的管理层面更为敏感。现以我们这次调研的新疆、青海两省区为例，据新疆地矿局、新疆有色地勘局和新疆煤田地质局于2008年共同形成的《地勘单位改革与发展专题调研》成果指出：“新疆国土面积大，空白区多，地质调查和评价任务重，要加快新疆资源勘查力度，在今后五年和可以预见的十年内，至少需要直接从事地质项目人员7500人，其中地质技术人员2300人，地质技术工人4000人，其他辅助人员1200人。即使按队部管理、服务人员与直接从事地质项目人员1：1的比例测算，至少需要地质队伍规模15000人”。在青海调研时，地勘单位反映当前队伍的技术力量不能满足地方经济与社会发展的需求，而不是人员富余的问题，要说地勘队伍当前存在的主要问题，只是现有的人员结构，包括年龄结构、性别结构、知识结构、专业技能结构等，尙不能适应建设一支“技术过硬，设备精良”的公益性地质队伍的要求。今年广东省启动的《广东地勘队伍管理体制改革》方案仍确定了“在维持现有布局的基础上，一个地级市保留一支地质勘查队伍”配置的原则，并维持事业单位编制。可见，地勘单位用等待、观望的心态，看待下一步的深化改革，以“不变”应“万变”。可见，国土资源行政主管部门和地方政府需依据当前和未来省、区经济社会发展的水平和要求、区域地质研究的程度和国家及地方财政支持公益性地质工作的能力来重新深入研究和确定属地化后的国有地勘单位未来公益性、商业性地质队伍的总体规模、合理比例、人才结构、技术装备等，以免地勘队伍体制变动频繁，影响队伍的安定。
(五)事企分开处于两难局面。
由于大多数地勘单位目前转企条件不成熟，也由于若干行政行为不利于“事转企”，所以，地勘单位都愿意维持事业体制和实行企业运行机制，并希望将这种体制和机制不协调的改革路径持续维持下去。他们认为，这样做的好处是可以“旱涝保收”。因为维持事业体制，工作稳定保险，无后顾之忧，而且工资水平大体上和公务员的水平相当；采取企业的运行机制，使得多劳者可以多得，有助于开拓市场和开拓工作新领域，能极大地调动职工的工作积极性和创造性；企业化严格的管理制度，又可有效地降低生产经营成本，增加利润，职工收入水平也可大幅度提高。所以，地勘单位的职工普遍反映：既不愿意回到过去那种吃“大锅饭”的传统事业体制，也不愿意彻底转企，害怕转企风险太大。但是，继续维持事业体制，企业运行机制，与国家现行的财税政策产生诸多的碰撞，有违纪、违法之嫌。随着预算支付和国库集中统一管理等财政制度改革的推进，“事业体制，企业运行机制”的做法与国家财税政策碰撞更为突出。同时，地勘单位实施“事业体制，企业运行机制”，说明地勘单位在产权制度上，还不是真正的企业，将会拿不到矿权；在分配机制上，按效益分配的办法，在财务上通不过。
四、对深化地勘单位改革的建议
面对着地勘经济快速发展、队伍企业化经营取得的成就和存在的实际困难与问题，对其进一步深化改革提出如下建议。
国办发［1999］37号文明确要求：地勘队伍改革必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。经过属地化以来９年的改革，事企内部分离，公益性与商业性地质工作分开运行已经基本上做到，当前改革的最大难点是商业性地勘单位要建立现代地勘企业制度。如果商业性地勘单位不建立现代地勘企业制度，则符合市场经济规则的多元化的商业性地质工作环境就难以形成，所以，这一改革的目标必须实现。但文件又明确，在改革目标的实施步骤上，要因地制宜，区别对待，从实际出发，逐步推进。故这里专门论述国有地勘单位转为商业性地勘单位的改革与发展的对策建议。
在当前全球金融风暴和周期性经济衰退的困难经济形势下，地勘单位在改革步伐上，目前宜相对稳定于“事业单位企业化经营管理”阶段，即“戴事业帽子，走企业路子”。从深化内部经营机制改革和制度、机制创新做起，炼好内功，并在地勘经济发展上，扩大服务领域，延伸产业链，增强经济实力，避免地勘经济和矿业经济大幅度下滑，以保证队伍的安定和地勘经济适度的发展。
从长远看，还要创造条件，逐步建立现代地勘企业，通过运用市场机制，进一步焕发活力，更好地发展壮大。对这一目标的实现，绝对不能动摇。对少数当前已经具备建立现代地勘企业制度条件和能力的地勘单位，亦应不失时机地推进改革进程，使得其产权制度、分配机制等真正能与市场经济的企业制度相适应。同时，政府应该在这体制深化改革的过渡时期，完善符合社会主义市场经济规则的有关地勘市场和矿业权市场方面的政策、法规和市场环境，同时，政府要全面落实国有地勘单位属地化时，国家所制定并承诺实施的各项对地勘单位深化改革的优惠政府，以解除国有地勘单位深化改革的后顾之忧。
（一）要使现行法律、法规、政策能突出体现对公平竞争的保障、对不正当竞争的限制和对合法权益的维护。
诚然，商业性勘查资金不足、勘查市场不够发育、不够规范、中介组织薄弱等，都是影响商业性矿产勘查产业发展的重要原因。但是，如果作为商业性勘查市场主体的地勘企业利益得不到保障，即使有市场，国有地勘单位也不愿意转制为商业性地勘企业。
国有地勘单位要实现建立现代地勘企业制度改革的难点是利益机制能否得到保障，使得承担的风险能够减少到最低程度。从当前的市场形势看，市场对矿产品的需求强劲，导致矿业投资吸引力强，这有利于国有地勘单位充分发挥地质专业技术、人才、地质资料信息和拥有优良矿业权的优势；同时中央和地方政府高度关注地勘单位改革与发展，并在落实并强化各类扶持政策，解除国有地勘单位改革的后顾之忧；国有地勘单位经过多年的探索，也积累了闯市场，求改革，促发展的经验；加之国家即将启动事业单位的全面改革，少数省区已经启动这项改革，也将有利于促进地勘单位改革的深化。
但国有地勘单位实施体制转型，仍面临许多困难，特别是有许多不利于商业性地质勘查发展的内部和外部环境急待得到规范和改正。这些问题绝不是国有地勘单位自身能够解决的，很大程度上取决于国家所制定的有关商业性矿产勘查和开发政策与法规，是否能真正吸引社会资金有序地进入商业性矿产勘查和开发领域，而且政府的执行力要切实到位。美国学者艾利森曾说过：“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。
我们认为，要在我国建立具有中国特色社会主义市场经济的完善的商业性矿产勘查和开发的政策法规体系和管理制度，不是短期内所能完成的，但是，一些最基本的政策、法规和管理制度必须明晰和得到切实的执行，才能有助于国有地勘单位进行产权制度改革，真正实施现代企业制度。
当前急需明确的基本政策、法规和管理制度，主要要解决四个方面的问题：一是中央为推进国有地勘单位改革已明确的各项优惠政策必需得到切实的执行，不能打折扣，以确保他们原有事业单位身份的基本利益得到补偿，并使部分老职工和不适宜继续从事地质勘查工作的职工有一个良好的退出机制，免除其生活的后顾之忧。至少要实施“老人老办法”的政策，即使单位转企，老职工仍能享受到事业单位的生活保障，直至退休时能享受事业单位退休待遇。这一问题，在内蒙古自治区制定的国有地勘单位改革方案中就得到体现，对地勘职工的身份和退休待遇，实行“老人老办法，新人新办法”，收到方方面面地勘职工的欢迎。二是明确矿产勘查的最终产出成果是探矿权、采矿权，其价值形态是矿业权价款，原沉淀于国有地勘单位手中的地矿找矿信息，转化为探矿权时，允许其将部分或全部价款转为国家资本金；对于专门从事水工环和专门进行地质勘查施工的队伍，国家补充一定数额的资本金，与同类的国有企业的资本金大体相当，这样就解决了国有地勘单位经营性资产不足的矛盾，使国有地勘单位与社会性的地勘单位大体处于相对平等的竞争状态。三是设置合理的矿业权市场准入制度，使得从事风险勘查的商业性地勘单位与不承担风险的公益性地勘单位在工作领域和享受基本权益上有明显区别。四是地方政府不能实施政治权力和经济权力一体化，反映在矿业权的管理上，政府不能兼有管理矿业权，又经营矿业权的双重身份，要从经营矿业权领域里退出来，才能在矿业权管理上做到公平公正，才能真正加强管理矿业权政策法规的执行力。
（二）设置合理的矿业权准入制度，合理规范公益性与商业性地勘工作运行规则
因为地质工作体制改革的核心内容是公益性地质工作与商业性地质工作分体运行，确立企业在商业性矿产勘查中的主体地位。但现承担商业性地质工作的单位，仍主要是事业性的地勘单位，并未实现企业在商业性矿产勘查中的主体地位。这种利益和责任不对称的市场格局，使得从事风险性商业勘查的真正企业无利可图，风险加大，使国有地勘单位转变为现代地勘企业失去动力和积极性。为了真正确立企业在商业性矿产勘查中的主体地位，必须依据公益性地质工作与商业性地质工作的职能，理顺地勘企业和事业性地勘单位相应的工作范围，并对矿业权市场准入条件给予科学的界定。
(1)公益性地质队伍以承担公益性的地质工作为主，公益性地质工作和从事公益性地质工作的地质队伍不得涉及矿业权。如在公益性的地质工作中发现了矿业权，矿业权必需归国家所有。
(2)公益性地质调查队伍不得与商业性地质勘查队伍争抢工作地盘；公益性地质调查队伍不得直接承担地质勘查基金项目。
(3)公益性地质工作以其区域地质调查成果和资源远景调查和资源潜力评价成果，为商业性地质勘查工作提供技术支撑，减少找矿风险。
(4)鼓励商业性地质勘查队伍以一定比例投资(包括矿权、现金、设备等)，以共担相应风险的方式，承担地勘基金项目，并按其投资比例承担相应风险和获取收益权。
(5)地勘基金项目定位为承担因找矿风险大，社会资金不愿意投入但又是经济社会发展必须要做的项目。
(6)凡是社会资金愿意投入的项目，基金不应参与，不能用地勘基金排挤社会资金进入勘查市场，更不得将地勘基金当作炒卖矿权的资本。
(7)尽可能减小地方公益性地质队伍的规模，凡是能运用市场机制进行的公益性地质工作，可以交由商业性的地质队伍承担；商业性地质队伍以劳务方式承担公益性地质项目所发现的矿业权，矿业权也必需归国家所有，但政府应该依据其贡献大小，给商业性地勘单位适当经济奖励。
(8)对从事非矿产资源勘查的地质勘查队伍，如从事水工环或专门从事地质勘查、工程施工的勘查队伍，由于享受不到矿业权转增资本金的优惠，应在队伍转企的过程中，通过增补国家资本金或给予长周期的优惠贷款、一定时期减免税收等措施，助其发展。
(9)通过财政补贴和优惠的税收政策，减少商业性勘查投资风险；国家鼓励将经过科学评估，矿产资源勘查前景良好的勘查项目，进入资本市场，实现勘查风险的社会化。
(10)鼓励国有地勘单位转制为商业性地质队伍时，在保障国家投资权益前提下的多元化投资体制的改造。
(11)基于矿业权是国有地勘单位转制为商业性地勘单位时，唯一可以补充地勘单位资本金短缺的财产权，所以国办发(1999)37号文件明确，国办发(2003)76号文件又重申：“地质勘查单位转让国家出资形成的探矿权时，允许将部分或全部价款转增国家资本金”政策。为操作时产生政策执行上的误差，建议将此政策进一步细化为以下四项具有操作性的政策：
①过去由国家出资国有地勘单位从事地质勘查形成的矿业权，应由原国有地勘单位拥有并经营该探矿权；
②已经灭失的矿业权，应允许原国有地勘单位在规定期限内重新登记，并免交探矿权价款，继续开展勘查工作，并经营该探矿权；
③未能在规定期限内重新登记的，矿业权管理机关出让矿业权时，应将其收益的至少50%转增为原地勘单位的国家资本金；
④现阶段地勘单位用地勘费和矿产资源补偿费等财政专项投入矿产勘查而形成的矿业权，归地勘单位拥有。
（12）规范负有矿产资源监督管理职能的地方政府在矿业权市场上的行为：
①一般情况下，地方政府不得直接参与商业性的矿产勘查与开发活动；
②对企业愿意投资的商业性地质勘查项目，政府原则上不再出资，政府不得与商业性地质队伍争抢矿业权。
③地方政府不得以加强地质工作的名义，占有已有的矿业权，或出巨资进行矿产勘查，占有未来的矿业权。
④地方政府不得以招商引资为名，剥夺或侵占地勘单位的合法矿业权权益；不得在公共事务上为地勘队伍的勘查活动和申请矿业权人为地设置障碍。
⑤明确探矿权招拍挂的应用范围，即使符合探矿权招拍挂的应用范围的项目，亦应采取国有资产管理和行政管理相分离的原则，将国有资金(包括资源补偿费资金)形成的项目的招拍挂，交由国家委托的国资机构或交由中介机构依法、依程序在市场中运作，政府主管部门应从直接操作程序中退出。
⑥提高政府在矿产资源管理方面的执行力：任何一个政策方案，即使再正确，再完美，也无法自动地变为现实。要实现预定的目标，最终决定于政策的有效执行。提高执行力的关键是“依法行政，规范审批程序，防止地方保护和部门保护主义”。
（三）深化国有地勘单位改革需要更有力的政府推动和整体统筹
云南、广西等省区的地勘单位的改革起步很早，但受体制条件的制约及配套政策不到位等因素的影响，最终难以走下去。近年来各省区的地勘单位的改革客观上存在着相互观望和等待的现象，个别出现“走回头路”的现象，这与配套政策和措施跟不上有着密切的关系。实践证明，深化地勘单位的改革，需要中央和地方政府系统设计，充分发挥省、区人民政府的作用，坚持公益性与商业性地质工作分开运行，坚持政企分开、事企分开，坚持地勘单位企业化方向不动摇，整体统筹，因地制宜，有序推进。各省、区的经济社会发展水平有着较大的差异，对地质工作的需求程度也有着很大的差别，省、区的主要领导对地勘单位改革的紧迫性认识也不一样，对地勘队伍的功能定位的重点，也有明显的差别。所以，地勘单位的改革的深化，只要坚持“事企分开，公益性与商业性地质工作分开运行，探索建立现代地勘企业制度”的改革大方向不动摇，应该允许在区域之间、地勘单位之间，实施差异化推进的策略，成熟一批，改制一批，不搞一刀切。另外，公益性与商业性地质队伍的比例，队伍的区域配置，在各省区也要“因地制宜”，不搞一刀切。既然实施了属地化管理，如何深化改革应主要由省区人民政府决定。如内蒙古自治区通过制定统一政策措施，加大支持力度，系统设计，整体推进改革，就取得了较为突出的改革与发展的效果。
国土资源部作为地勘工作的行业主管部门，应依据地勘工作的新形势，就深化改革总体思路、战略方向、任务、目标、实施步骤制定并实施行业发展战略和地质勘查规划。如综合国家财政支付能力、经济社会对公益性地质工作需求、国家地质调查局的综合服务能力等因素，确定公益性、基础性、战略性地质工作的总规模，相应能测算出需要组建多大规模的力量精干的公益性地质队伍；同时，通过对其余国有地勘单位的改制，政府也要有规划，首先对商业性地质工作的规模和市场容量要有一个基本估计，这样，依据现在国有地质队伍的总规模，就可警示和指导某些单位及早转为非地质勘查企业。当然，进行准确的测定是有难度的，但有个较为科学的测算，对国有地勘单位的深化改革还是有意义的，可减少改革的失误。
重新进行规划与定位，使其对省区深化改革进行宏观指导；同时，应该对改革中出现的先进典型和经验，经常组织交流，互相学习，用典型引导面上的工作。还要根据地勘队伍改革的情况和改革中遇到新问题，研究出台一些新的政策，并使各项政策之间相互配合，构成政策体系。其中比较重要的有：一是围绕商业性矿产勘查新体制，着力把有条件的地勘单位，构建成真正的矿产勘查市场主体。因为正是这些地勘单位占有大量找矿地盘和技能资源，如果他们不能在企业化上有所作为，不仅影响其自身的改革，而且要影响整体矿产勘查改革的推进。二是要围绕地勘队伍稳定完善政策。从总体看，现行地勘费“基数法”为队伍稳定起到了决定性作用，但同时它把支持稳定的费用与支持转企的投资混在一起，也产生了严重的负作用，使许多地勘单位“没有地勘费活不了，只有地勘费活不好”。因此有必要把两者从源头上分开；首先把用于稳定队伍的支出单独列支，包括离退休人员费用、下岗人员费用、经常性支出等；其次把用于支持走企业化的投资大胆放开，除了要求保值外，应当允许地勘单位自主使用，不要用常规的预算管理办法把它管死。同时对原来具有事业身份职工的退休待遇，也要作出明确承诺，以使他们安心致志闯市场。
(四)在深化地勘单位改革中，地勘单位本身要有新思路、新突破。
首先要提高地质勘查工作产业化、市场化程度。国有地勘单位企业化改革目标的实现，有赖于勘查产业市场的形成，要以地勘产业化带动和促进地勘单位企业化。只有根据社会主义市场经济条件下地质工作新体制的要求，积极构建合格的有竞争力的市场主体。
但当前国有地勘单位的事业身份，要进行资本运营存在着体制障碍。其主要表现有：一是事业身份与资本运营机制的矛盾：事业单位实行经费划拨、核销制，人员实行事业编制管理，物资实行账面价值管理，而地勘单位要进行资本运营将不可避免地要使原有的矿权、信息等资源资本化，参与投资，造成投资主体与事业单位体制不相符。二是地勘单位作为事业单位的经济资源都是国有资产，在未得到国家授权的情况下，自己无处置权，与企业不可比。三是地勘单位拥有的原国家资金形成的矿业权、国有划拨土地使用权出让，都有转增国家资本金或作价入股的政策，但实际操作中矛盾较多，阻力较大，影响地勘单位的资本运营。如不建立现代地勘企业制度，上述矛盾就难以化解。所以，从长远看，必须明确改革目标，突破主业改革，包括建立精干的以经营矿业权为主的矿产勘查公司；建立规模经营的，以提供勘查技术和劳务为主的服务公司：有条件的也要建立探采结合的矿业公司，既经营矿业权，又经营矿产品。总之，要把已有的矿业权资源、找矿技能充分利用起来，只有资源被利用起来，才是属于你的资源。
其次要在主业的改革上坚持以产权制度改革为中心，构建产权多元的投资主体，包括争取国有资本、吸收社会资本、动员职工入股，特别是经营骨干入股。在此基础上建立现代地勘企业制度，形成相互制衡的治理结构。
第三要把改革和发展结合起来，用改革促进发展，用发展巩固改革成果。只有发展了，企业的职工才能在收益上高于原来的事业待遇；只有待遇上去了，大家才愿意推进企业化。因此，各地勘单位一定要把技术精英、管理精英投放到企业化方面来，这不仅关系到地勘单位本身的生存与发展，也关系到我国商业性矿产勘查的改革与发展。
（五）要切实解决国有地勘单位改革的后顾之忧。
国有地勘单位发展的包袱较重，主要表现为历史遗留的问题未能彻底解决，同时还承载着队伍稳定等传统体制留下的负担，如发展生产的经营性资产严重不足，技术装备陈旧落后市场竞争力不强，自我发展能力差，住房、基础设施、养老、医疗、离退休等大量历史遗留问题长期未得到妥善解决等，而这些问题又是地勘队伍自身无法解决的。只有中央和地方政府共同伸出援手，解决了上述国有地勘单位发展中的后顾之忧，他们才能轻装上阵，真正实现国有地勘单位改革发展的目标，为我国的经济社会发展作出较大的贡献。当前急待切实落实国务院承诺的支持国有地勘单位属地化、深化改革的各项优惠政策，特别是矿权、国有划拨土地使用权、住房改革支出、基本建设投资补贴、养老保险等方面的优惠政策，以提高政府的公信力。