杜邦分析法是谁发明的:日本食品安全监管现状及对我国的启示

摘 要：日本新《食品安全法》设置了食品安全委员会，该委员会从性质、职能、机构组成和作用等方面都大大强化和改善了日本的食品安全监管机制，其做法对我国修订《食品卫生法》，改进食品安全监管体制有重要的启迪作用。
日本食品安全的监督管理过去也是多头管理，以转基因食品安全的监管为例，日本就有文部科学省、通产省、农林水产省和厚生劳动省四个部门进行监管。直到目前，日本食品安全监管的主要机构依然是厚生劳动省，其次是农林水产省。为了加强管理，2001年日本合并或重组了健康、福利部与劳动部为健康、劳动和福利部来负责食品安全的监督管理。［1］尽管如此，还无法很好的处理食品领域的诸多问题。特别是2000年日本出现了疯牛病后，政府决定对食品安全问题进行大的改革，最明显的表现就是新《食品安全法》设置了一个很特殊的机构，即食品安全委员会，这是日本食品安全监管体制的重大变化。本文拟通过对该机构的成立、性质、职能、人员和作用等几个方面的情况分析，为我国建立有效的食品安全监管体制提供一定借鉴性的建议。
一、日本食品安全委员会成立背景简述
日本之所以在修订《食品卫生法》时建立了食品安全委员会，主要基于如下几点考虑：
第一，日趋严重的食品安全问题的驱动。近年来，日本频繁发生食品安全危机，进口方面有疯牛病问题、食品农药残留物超标问题；国内的事件主要是全国农协恶意欺骗消费者，使用虚假标识进口外国肉类充当国产肉的问题。这些问题打破了日本食品安全的神话，从国民到政府对食品的多种可能传染给人带来的疾病产生了恐慌。
第二，日本国民对现行的食品安全监管体系失去信心。日本农业在行政方面由农林水产省负责，日本农业协会组织负责向农水省反映农民的意见，然后提出修法建议。但问题是关于农药残留物等问题的提出是农水省的职权，而规则的修订则由厚生劳动省负责，必然会出现部门相互扯皮的现象。而且，日本的食品安全法规重在强调食品生产者的利益，而没有很好的从消费者权益保障方面来考虑。
第三，日本设置新的贸易壁垒的需要。日本的农业政策一直为国际社会所诟病，尤其是其食品贸易壁垒政策，过于苛刻的进口检验检疫程序和规则遭到了国际社会的谴责。特别是在1995年WTO《农产品协议》生效后，日本的食品管理体制和检验检疫体制更是制约了国际贸易特别是农产品贸易的发展。为了很好的履行作为世贸成员的承诺，同时又能保护本国农业，寻找新的监管机制成了食品安全酝酿大改革的思考点。
在这三种背景或原因的作用下，日本决定成立一个独立的机构，来协调乃至决定食品安全的大政方针和具体监管措施的实施，于是食品安全委员会就应运而生了。
二、日本食品安全委员会的性质和主要职能介绍
日本食品安全委员会是由内阁设立的专门负责食品健康影响评价的机构，主要对所有食品进行安全评估。食品安全委员会有权独立对食品添加剂、农药、肥料、食品容器，以及包括转基因食品和保健食品等在内的所有食品的安全性进行科学分析、检验，并指导农林水产省和厚生劳动省的有关部门采取必要的安全对策措施。其目的在于强化对日本农产品的保护，监督食品安全法律及政策的实施，审议关于食品安全方面的重要政策，在食品安全监管的各个部门之间起到一种统一和协调的作用。
根据修订后的《食品安全法》的规定，食品安全委员会主要有如下职能或职权：
第一，实施食品安全风险评估，即进行食品健康影响评价。食品安全委员会可以自行或接受农林水产省、厚生省等食品安全管理部门的咨询，通过科学分析手法，对食品安全实施检查和风险评估。
第二，向内阁总理大臣提出修改或制定食品安全规范等基本事项的意见，供内阁法律提案参考。内阁在提出法律提案时，食品安全委员会有义务向内阁总理大臣陈述意见，以便于正确决策。食品安全委员会有义务对为保证食品安全性而制定法规等重要事项进行调查审议，必要时向有关行政机构的领导陈述意见。
第三，监督或指导食品安全政策具体执行或管理机构的活动。并且有权根据食品健康影响评价的结果要求相应的管理部门采取应对措施，并监督其实施情况。
第四，有权要求各大臣听取委员会关于食品安全方面的意见，各大臣有义务将其根据相关法规进行的警示事项所采取的措施向委员会报告，其实现可通过内阁总理大臣催促各大臣的方式进行。
第五，负责食品安全信息互通与沟通。由食品安全委员会为主，建立委员会、有关行政机构、食品营业者和消费者等机构和个人间的食品安全性信息沟通机制，实现信息共享，同时负责对信息的沟通进行综合管理。
第六，委托调查权。食品安全委员会认为必要时，可以委托独立行政法人、民间公益法人、企业或民间团体，都道府县的试验研究机关或有学识经验的人员进行必要的调查。
第七，食品安全紧急情势下采取措施请求权。委员会如认为对确保食品的安全性而产生灾难时，或认为有必要对可能发生的紧急事件进行处理时，可要求国家有关的行政监管的试验研究机关，立即着手实施对所要求的事项进行调查、分析或检查。
三、日本食品安全委员会的机构、人员配置情况
日本食品安全委员会的机构、人员组成涉及三个方面：第一，食品安全委员会由委员七人组成，其中3人为常务委员，并设委员长一名。委员当选需经国会两院同意，并由内阁总理大臣任命，在委员因故不足又恰逢国会闭会和众议院解散客观上无法得到两院批准时，内阁总理大臣可直接选任，但需在第一次国会两院开会时进行事后认可，如被否定，内阁总理大臣应立即将委员罢免。
委员任期为三年，可连任，所有委员须从毒性学、微生物学、公众卫生等领域的专家或有识之士等民间人士中选任。委员可因身体不好、失职行为和任职期间的不当行为，在征得两院同意后，为内阁总理大臣罢免。委员在任职期间有保密义务、奉行政治中立，常务委员不许从事盈利和报酬的商业活动。委员会开会须有包括委员长在内的四人以上委员出席才有效，其议题也要过半数的人通过才能作出决议。
第二，委员会设置了专门事项调查委员会，负责专项案件的检查评估。专门委员会由共计300名专门委员（含兼职）构成，全部为民间专家，任期3年。分为三个评估专家组。一是化学物质评估组，负责评估食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质、污染物质等。二是生物评估组，负责评估微生物、病毒、菌毒及自然毒素等。三是新食品评估组，负责对转基因、饲料肥料、新开发食品等的风险实施检查评估。专门委员为常务，但是对于专项事项调查成立的专门委员会在调查结束后随之解任。
第三，设立委员会事务局，处理委员会的事务。事务局设置局长一人，并配备所需职员。
四、日本食品安全委员会作用分析
日本食品安全委员会作为2003年修订的《食品卫生法》最大的变化，在日本食品安全监管体系中起到了核心的作用。
第一，作为协调食品安全法律管理各行政机关的中心，统合各机关的执法和监管活动。食品安全委员会监督食品安全法律和政策的实施，审议食品安全的重要政策，协调各机关的活动。由于委员会的权威地位和与内阁的关系决定了该机构对其他食品安全监管机构起到了统率作用。这样有利于日本政府食品安全政策的有效实施。
第二，有利于日本食品从业者责任的加强。它要求食品的从业者、地方机关和团体及消费者个人都要对日本食品安全法律的实施贡献自己的力量。这种综合责任体系的设置有利于日本食品安全体系的建立。
第三，食品安全委员会为日本构筑食品贸易壁垒，保护本国农产品、农业的利益，保障国内消费者的食品安全。包括美国在内的西方国家认为日本食品安全委员会的设立就是“实施贸易壁垒”的体现。［2］为了减少外国对日本食品安全政策的批评，设置食品安全委员会以表面的科学性和决策的权威性用以弥谤，从其国内发展的角度来看，该机构的确可以构筑一个防止外国食品大量涌入的防波堤。
五、日本食品安全监管机制对我国的启示
中国和日本在食品安全法监管方面过去存在共同的问题，即多头管理、政出多门，导致管理上的混乱和扯皮，降低了食品安全监管的效率，许多食品安全事故的酿成也和这种执法和监管体系不无关联。日本2003年修订的《食品安全法》顺应了改变这种混乱局面的需要，在食品安全监管体系上进行了比较大的变动。［3］结合我国的《食品安全法》草案，笔者认为日本食品安全法在以下几个方面对我国有启示意义：
第一，我国也应设立食品安全委员会。1947年日本的《食品卫生法》设置了在厚生大臣监督下的食品卫生调查会，该机构为适应厚生大臣的咨询需要，调查审议有关食物中毒事项，制定食品添加剂公定书事项及其它有关食品卫生的重要事项。这一机构运行效果并不是很好。2003年修订的《食品安全法》设立了在内阁统领下的食品安全委员会，该委员会既不是食品安全的行政管理机关，也不是食品安全的咨询机关，其实质就是一个食品安全决策的监管和政策执行监督的专家和技术机关。某种程度上，委员会相当于食品安全和健康影响评价方面的准立法和司法机关。所以，该机构能够很好的协调乃至统领食品安全方面的制度和标准的制定和实施。
我国食品安全法新草案设置了类似的机构，即食品安全风险评估专家委员会，该委员会的设立有两个问题：一是层级低，在国务院卫生主管部门之下设立。这样导致该机构无法进行在卫生部门职权框架之外机构的执法；二是职权和职责等相关规定不够具体明确，比如关于食品风险的评估涉及到农产品等初级产品如何处理？所以，笔者建议我国也成立一个类似于日本食品安全委员会的机构，负责全部食品风险或健康影响评估。该机构应该设立在国务院下，作为国务院直属机构，其人员的任用需有全国人大选任。该机构应该是一种技术性决策和监管机构，而非行政机关。
第二，要借鉴日本食品监管统一体系，明确我国食品安全统一监管机构。日本目前食品的监管机构主要是厚生劳动省，农林水产省起次要的作用。最初，厚生省出台一些规章制度，而农林水产省负责提出立法修订的建议。后来，食品安全委员会设立后，两个机构专门进行了内部调整，厚生省设立了医药食品局，农林水产省组建了消费安全局，最终理顺了其食品安全监督管理体系。
我国修订的食品安全法明确了地方的食品监督管理体系，但是对于国家的食品监督管理体系没有给予明确的界定，草案第一稿采用的是分工管理的制度设置，后来的稿子进行了模糊处理，提到了国务院卫生主管部门制定、实施食品安全监测方案、负责食品安全风险评估。但是，对于国务院食品安全综合监督部门和国务院食品生产、流通和餐饮服务监督管理部门到底是哪些部门该草案没有给予明确的界定。笔者建议可建立以食品安全委员会为专业调控，各部门分工协调的我国食品安全法律监督管理体系。
第三，要借鉴日本地方保健所的地方食品监督管理体系，建构我国地方食品安全事故预警机制。我国新的《食品安全法》草案设置了国家食品安全事故应急预案并建构了我国食品安全事故预警机制，明确了县级以上的地方人民政府应该制定本行政区域内的食品安全事故应急预案，食品生产、销售和餐饮服务者应当制定具体的食品安全事故处理方案。但问题是在基层缺乏实质意义上的食品安全事故监控机构和事故处理机构。
日本地方设立了保健所负担此责。保健所长对突发食品事故有报告和调查的义务，并且要快速的对事故处理作出反应。保健所在中国县以下相当于各乡镇的卫生所和医院；在城市区或街道相当于卫生防疫站，有的地方设有疾病预防控制机构，即所谓的防疫站。但是这些机构往往主要的职责是维护市民、村民健康、提供保健服务、疾病防控和治疗等，食品安全事故的监控职能通常会被忽略。法律可明确地方卫生防疫站等机构对食品安全事故预警预案实施情况进行监控、定期检查、抽查和对事故发生前的预防、发生后的报告和调查负有职责。另外，也可委托专门的卫生保健机构担负此责，这些机构作为民间团体或非营利的公益法人承担食品安全防控和事故预防、调查、处理机构，能够很好的连接政府、企业和个人三方主体，快速的作出反应，利于事故的全面预防和及时处理。
参考文献：
［1］王兆华，雷家骕.主要发达国家食品安全监管体系研究［J］.中国软科学，2004，（7）.
［2］于维军.借食品安全之名，行贸易保护之实——日本高筑农业贸易壁垒，我国农产品对日出前景堪忧［J］.饲料广角，2003，（2）.
［3］梁燕君.发达国家食品安全监督管理及对我国的启示［J］.中国标准化，2004，（9）.
来源:《理论纵横》2008年第03期2009-08-28