陈婷婷 师范 青浦:论监狱工作法制化建设的目标、任务和措施

论监狱工作法制化建设的目标、任务和措施 
       

胡方锐（浙江省监狱局副局长 浙江杭州 310011）
           马卫国（浙江省监狱局法制处副处长 浙江杭州 310011）■文  
      

    在党的十六大把全面贯彻依法治国基本方略，推动社会主义政治文明建设作为全面建设小康社会的战略目标后，司法部党组充分认识社会主义政治文明建设的重要性，深刻把握监狱工作在社会主义政治文明建设中的职能作用，在2002年底召开的全国司法厅局长会议上提出，今后一段时期监狱系统要大力推进监狱工作法制化、科学化、社会化建设，切实履行监狱职能，提高改造质量的目标。

 
      一、监狱工作法制化建设的概念和目标

      （一）概念：

    监狱工作法制化建设是监狱工作适应依法治国，建设社会主义法治国家方略的重要举措。监狱工作法制化，就是要把监狱的全部工作纳入法制化轨道，切实做到依法治监、依法行刑；推进刑罚执行工作、教育改造工作和监督工作的法制化，使监狱的一切执法环节、执法行为都于法有据，都依法办事。监狱工作法制化建设是国家刑事法治的必然要求。因此，我们认为：监狱工作法制化建设，一方面不能满足于目前理论阐述，对监狱法制化建设问题的研究仍然处于起步阶段，远远不能满足现实的需要。而更为重要的实践任重道远。另一方面更不能盲目于所谓各具特色的改革和推进。监狱工作法制化建设重要的是要有一个统一的、完整的、可操作性的推进思路。只有这样才能真正地体现法制统一原则，才能更有效地解决刑罚执行中存在的实际问题。

    （二）基本目标：

 
    1、努力适应依法治国、依法行政的形势要求，贯彻落实依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，大力推进依法治监、依法行刑，把监狱工作整体纳入法制化的轨道。

    2、监狱机关各级领导干部牢固树立依法治监观念，自觉做到依法决策、依法行刑、依法管理、依法办事，监狱人民警察具有较高的政治和法律业务素质，自觉做到秉公执法、文明执法。 
    3、重视与国家刑事法律体系相适应的规章制度建设，严格执行有关监狱工作的法律、法规、规章，全面落实执法责任制。 
    4、建立健全有效的执法监督检查机制，加强对刑罚执行工作、教育改造工作和具体行政行为的监督，依法保障罪犯的合法权益。 
    5、健全法制工作机构，充分发挥其在立法和制度建设中的综合职能作用，依法行刑中的参谋助手作用，法制宣传教育中的指导协调作用，开展执法监督检查活动中的协调组织作用。

    二、监狱工作法制化建设的主要任务

 
    （一）提高对监狱工作法制化建设重要性的认识： 
    1、监狱工作法制化是监狱工作改革与发展的重要保障。法制完备、执法公正文明是社会主义监狱的重要标志。要在加强监狱工作法制化中促进罪犯改造质量的提高，在依法治监、依法行刑实践中积极推进监狱法制化，努力提高行刑效率、行政效率。

    2、监狱机关作为国家的刑罚执行机关，其法制化有着丰富的内容和更高的要求。监狱机关必须加大依法治监、依法行刑工作力度，依据法律、法规、规章，实施刑罚执行、教育改造和行政管理。监狱法制工作在领导决策、刑罚执行、教育改造、队伍建设等方面，要发挥重要的法律保障和法律服务作用。 
       
    3、依法治监、依法行刑是监狱人民警察的法定职责。各级监狱机关的行政首长是本单位依法治监、依法行刑的责任人，对本单位依法治监、依法行刑负总责；每个监狱人民警察对自己承办的执法工作、行政工作负责。

    4、监狱工作法制化是从严治警的重要措施。要通过建章立制，法律宣传教育，执法监督检查等环节，增强监狱人民警察特别是领导干部的法治意识，树立职权法定意识、程序法定意识、权责统一意识，提高依法治监、依法行刑水平，提高监狱人民警察队伍的整体素质。

    5、监狱工作法制化是建立新型监狱工作体制的必然要求。新型监狱工作体制使监狱原有的刑罚执行职能和生产经营管理的职能分开，建立起新型监狱管理体制和新型监狱企业管理体制。二者之间的关系必须适应市场经济的要求。市场经济在本质上是法制经济。监狱人民警察应按照规定和劳动合同协议，组织罪犯到企业劳动，监狱通过加强合同管理，依法处理经济纠纷等措施保护自身的合法权益，促进监狱工作的健康发展。

    （二）大力加强监狱法律制度建设:

 
    1、监狱法律制度是国家法律制度的重要组成部分，体现着国家法制的进步与文明。要积极推动《监狱法》的修改与完善，同时，尽快制定与此相配套的法律、法规、规章，使监狱工作的执法环节、执法行为都能有法可依、有法必依。

    2、监狱机关要从贯彻依法治监、依法行刑的高度，重视监狱法律制度建设，有计划地加快推动监狱法律制度建设。要主动争取地方性法规和规章立项，积极配合立法机关做好研究论证工作，切实推动监狱法律制度的制定。

    3、切实提高行政规范性文件质量。要遵守《立法法》有关的立法权限和程序的规定，做到依法建章立制，不越权制发行政规范性文件。各级监狱机关要严格按照上级规定，制发行政规范性文件。

    4、及时清理与法律法规规章及上级行政规范性文件不符合，监狱工作发展不相适应的行政规范性文件是建章立制工作的重要内容。监狱机关的法制工作机构要作好论证、建议工作，并在职权范围内进行废止、修改。

    5、要组织专门力量，加大调查研究力度，加快论证、起草过程，重点是研究制定监狱分类制度、罪犯分类制度、罪犯处遇制度、罪犯心理矫治制度；修改完善监狱安全防范制度、刑罚执行制度、教育改造制度、生活卫生制度、罪犯劳动制度、罪犯奖惩制度、改造质量考核评估制度；探索建立罪犯工作释放制度、学习释放制度、社会保护制度。从程序上和实体上规范监狱人民警察执法行为，切实维护罪犯人权，尤其要杜绝监狱人民警察在办理罪犯减刑、假释、保外就医、离监探亲、行政奖惩等方面的随意性，严防徇私舞弊，确保刑罚执行工作的公平和高效。

 
    （三）深入开展法制宣传教育工作：

 
    1、立足于依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的总体要求，立足于围绕党和国家的政治大局，充分发挥监狱职能需要，坚持法制教育与依法治监实践相结合、法制教育与道德教育相结合，有计划、有重点、多层次地开展法制宣传教育工作，为实现我国监狱工作的法制化，积极推进依法治监、依法行刑，提供良好的法制环境。

    2、通过普法规划的实施，结合我国社会主义民主法制建设的发展进程，紧紧围绕我国监狱工作改革、发展、稳定的大局，深入开展法制宣传教育，全面提高广大监狱人民警察特别是领导干部的法律素质，努力实现由提高法律意识向提高法律素质的转变，由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变。进一步提高依法治监、依法行刑的水平，主动适应监狱工作法制化的发展趋势。

    3、根据社会发展的新形势，继续广泛深入地学习宣传邓小平民主法制理论和党的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，学习宣传宪法和国家基本法律，学习宣传《监狱法》、《人民警察法》等法律法规知识，不断增强法制观念，树立遵纪守法、依法维护自身合法权益和民主参与、民主监督意识。建立健全学法用法制度，注重提高监狱领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力。

    4、坚持法制教育与依法治监实践相结合，加快推进依法治监工作。要妥善处理学法与用法的关系，继续学习宣传宪法和涉及广大公民基本权利义务的国家基本法律知识以及其他与广大监狱人民警察日常生活密切相关的法律法规。进一步增强广大监狱人民警察自觉履行法律法规的权利义务的意识，切实提高依法维护自身合法权益的能力和运用法律武器同违法犯罪行为作斗争的自觉性。

    5、坚持依法治国和以德治国相结合，坚持法制教育和道德教育相结合，以提高广大监狱人民警察的法律意识为基础，以促进各级领导干部法律素质和监狱人民警察执法水平的提高为核心，以提高教育改造质量为重点，大力推进公正执法和文明执法，稳步实施狱务公开，积极推行执法责任制、执法过错责任追究制，不断强化对执法权力的监督，促进民主法制建设和政治文明建设。

    6、坚持“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针。根据国家法治建设的要求，结合罪犯的犯罪和改造情况，加大对罪犯的法制教育。

    （四）进一步严格依法办事程序：

 
    1、严格执法是依法治监、依法行刑的必然要求。监狱人民警察要重视法律、法规、规章和行政规范性文件在规范监狱各项职能中的作用，切实保证法律、法规、规章和行政规范性文件的贯彻落实。严格依法办事，杜绝渎职、越权、滥用权力以及徇私枉法现象的发生。

    2、坚持职权法定原则，明确和理顺各级监狱机关及其职能机构和执法人员的权限和职责。上级监狱机关不得代办行使下级监狱机关的职权，下级监狱机关不得越权行使上级监狱机关的职权。

    3、要严格遵守依法治监、依法行刑的各项规范和程序，进一步建立完善执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核制、执法过错责任追究制等各项制度和程序。 
    4、遵循政务公开原则，大力推行狱务公开制度，尤其是加大刑务公开的力度，对于应当公示的制度和事项应该进行公示，负有告知义务的部门和人员，应按照法定期限要求严格履行告知义务，禁止不作为行为。

    5、实施行政处罚要严格依照法定职权和法定程序办理。要坚持听证制度。行政处罚裁定权的行使要做到有利于维护社会稳定，维护监狱安全秩序，保障罪犯的合法权益。

    （五）不断强化执法监督检查工作:

 
    1、执法监督检查工作是保障依法治监、依法行刑的重要方式。要严格执行《司法行政机关执法监督检查工作规定》，建立执法监督检查制度。要将执法监督检查工作经常化，使之成为监狱机关重要的行政方式之一。要建立专门的执法监督检查队伍。严格规范执法行为，对违法行为，要严格查处。做到执法必严，违法必纠。

    2、执法监督检查必须以事实为根据，以法律为准绳，坚持有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合的原则。各级监狱机关的行政首长负责组织实施对本机关和下级机关执法活动的监督检查。执法监督检查人员应当忠于职守，秉公办事，保守秘密，清正廉洁，如实反映情况。

    3、监狱机关的执法监督检查部门实施执法监督检查时，本机关的其他部门应当主动配合；接受监督检查的机关及其工作人员，应当自觉接受执法监督检查，积极配合，如实反映情况，及时提供有关资料，不得隐瞒、阻挠、刁难。

    4、监狱机关在执法监督检查中发现违法行为的，应当立即口头通知纠正，及时下达书面处理决定，并限定整改时间。下级监狱机关在收到上级监狱机关的执法监督检查处理决定后，应当在规定期限内执行，并将执行情况报告作出处理决定的机关。 
    5、监狱机关在执法监督中发现严重违纪或违法行为的，应当对有关责任人根据不同情况，分别移送纪律检查、行政监察部门处理；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

    6、要重视行政规范性文件备案监督工作。上级监狱机关对下级监狱机关制发的超越自身权限的行政规范性文件，与法律法规规章相悖的行政规范性文件要及时依法予以纠正，保证监狱法制的统一。

    7、要建立健全投诉制度。探索执法监督检查工作中行政公开的具体措施，提高执法监督检查工作的民主化程度。要认真落实执法责任制和执法工作评议考核制，完善执法公示制和执法过错责任追究制，做到权力和责任相统一。对执法责任制落实不到位的单位，应当责令改正或通报批评，追究有关领导的行政责任。

    8、依法办理行政复议、行政诉讼、行政赔偿、刑事赔偿案件。对违法行使职权造成国家赔偿的直接责任人，应当对直接责任人依法予以追偿。

 
    三、推进监狱工作法制化建设的措施

    （一）加强对监狱工作法制化建设的领导：

 
    法制化建设是指导监狱工作的整体目标，为提高教育改造质量提供了平台。监狱管理机关要成立法制化建设领导小组，明确行政主要领导是监狱工作法制化建设的第一责任人，对法制化建设负总责。要充分发挥各省级监狱管理局的职能作用，制定可行的实施方案，认真搞好试点，实事求是，分类指导，稳妥实施，注重实效。各级领导要经常调查、了解、掌握推进监狱法制化建设中出现的新情况和突出问题，及时研究，予以指导。

    （二）建立监狱工作法制化建设的组织保障：

 
      监狱工作要实现法制化，监狱执法工作要实现规范化，就必须要形成监狱执法完备的法律法规规章和制度体系，把监狱的全部工作纳入法制化的轨道，依法管理，规范运行，切实做到依法治监。这也是监狱工作法制化建设的重要内容和首要目标。而要达到这一目标，就需要监狱机关健全法制工作机构，规范执法主体，有专职法制工作人员开展专业的法制工作，这对规范执法行为，推进监狱工作法制化和依法治监的进一步深化极为重要。基于此，我们十分重视对监狱法制工作机构的建设，以此作为新形势下推进监狱法治建设的重要任务。早在2001年，我省在监狱局机关机构“三定方案”不能突破的情况下，充分利用监狱工作研究部门的力量，赋予其法制工作职能，并专门下发《浙江省监狱管理局关于加强监狱法制工作的若干意见》和《关于在省属监狱单位设置监狱工作研究所、法制办公室的通知》两个文件，全面启动监狱法制工作。数年来，经过不懈的努力，使省编办的领导和职能部门充分认识加强监狱法制工作的重要性、必要性、迫切性，下文同意设立法制处。2004年3月，我省监狱管理局正式设立法制处，随后各省属监狱都设置了法制科或法制办，并选配具有律师资格证书或法律教育背景的民警专职从事法制工作，杭州市属监狱也建立了法制工作机构，宁波市、湖州市属监狱也都有专职部门负责法制工作，目前人员已达65人，其中有40人具有法律专业学历，有10人具有律师资格，有2人具有企业法律顾问资格。现在，我省监狱系统行政规范性文件管理、执法监督检查、对减刑、假释、保外就医及行政奖惩的监督、法制宣传教育、法律事务处理等各项法制工作都已全面展开，在监狱工作中发挥了越来越重要的作用。

    （三）提高监狱工作法制化建设的制度质量：

 
    一是合法性要求。即制定行政规范性文件要符合法定职权和法定程序，维护法制统一和政令畅通，不得超越法定权限，不得违反法定程序。行政规范性文件必须经局长、监狱长行政办公会议审议；不得以监狱内设机构的名义发布行政规范性文件；监狱各下属组织，如监区、分监区无权制定行政规范性文件。

    二是合理性要求。从管理的层面上理解，监狱是执行机关。因此，监狱不宜过多地制定行政规范性文件，防止政出多门，各行其是。监狱管理机关要对狱务公开作修订并向社会发布，要及时修改或者废止与法律法规规章相抵触或者不合时宜的行政规范性文件。

    三是可行性要求。即制定的行政规范性文件内容要具体、明确，具有可操作性；逻辑要严密，概念要规范、语言要简洁准确。便于掌握和遵照执行。要汇编成《监狱执法工作规范手册》发至每一个民警。

    （四）规范监狱机关及民警的执法行为：

 
    一是通过严密规范的制度，加强行政层级监督。强化上级行政机关对下级行政机关的行政决策、执法活动和省级监狱管理局下达的重大工作实施过程的合法性的监督，切实履行监督职责。监狱机关应出台《监狱机关执法监督检查工作规定》，加大层级监督力度。

    二是建立健全执法监督机制，针对社会反映强烈的问题，整合纪委监察、法制工作机构等执法监督力量，明确监督重点，落实监督责任，加大监督力度。当前和今后一个时期，重点要使减刑、假释、暂予监外执行等重要执法活动程序合法、严密，缩小对罪犯主观评价的范围和自由裁量空间。

 
    三是要严格执法标准。建立符合法律规范的执法工作标准制度和执法工作考核制度。使监狱民警依照标准执法，监狱依标准考核民警执法行为。自觉接受党委、人大、社会各界对监狱执法工作的监督。如罪犯工亡、病亡事件，往往是罪犯亲属上访、信访甚至诉讼的重点。因此，要组织调查研究，启动《罪犯死亡处理预案》准备工作，统一规范处理程序、要求，依法办事。

    四是要加强对行政规范性文件的备案审查。监狱管理机关要出台《监狱机关行政规范性文件管理办法》，试行行政规范性文件前置审查制度。严格执行，及时报送备案。法制工作机构要依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，从源头上预防违法行政行为的发生。公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出异议的，制定机关或实施机关要依法作出处理和答复。

    （五）完善监狱工作的执法监督机制：

 
    实行执法主体和监督主体的分离，是规范执法行为，强化执法监督，预防司法腐败的重要举措，是监狱法制工作健全的重要标志。近年来，由于极少数民警法制观念淡薄，加上制度建设和工作机制中还存在薄弱环节，特别是对罪犯减刑、假释、保外就医等刑罚执行工作缺乏有效的法制监督、程序监督，致使出现了一些徇私舞弊等违法犯罪行业，严重影响监狱的形象和司法公正。为保障监狱机关依法行使职权，防止、纠正违法和不当执法行业，必须由专门的法制工作机构对有关执法工作的规范性及制度、措施是否合法，执法活动是否适当等事项，依照法律、法规、规章进行程序和实体上的审核；对刑罚执行中罪犯从收押到释放的全过程，监管改造中从会见通信、教育改造、生活卫生、劳动改造、考核评比到行政奖惩进行全方位的监督，尤其是在对执法主体和监督主体的分离的基础上，探索执法职能和监督职能的分离，增加法制工作机构的审核监督程序，有效地实现从源头上预防和防治消极腐败现象，保障依法行刑，维护司法公正。

    客观地讲，目前，监狱人民警察对监狱工作法制化建设的重要性、必要性、紧迫性，还有一个统一思想加深认识的过程。监狱工作的法制化建设是科学化、社会化建设的基础，三者互相依存、互相协同、互相发展，共同服务于强化监狱工作职能，提高行刑效益，实现公正、文明、科学、高效的行刑目标。对监狱工作法制化建设的指导思想、基本目标、主要任务等的表述也有一个如何取得共识的过程，更况监狱工作法制化建设还有一个操作性的思路问题，可行性研究问题。因此，监狱管理机关，特别是司法部监狱管理局和省级监狱管理局必须建立专门的调查研究班子，集思广益，根据依法治监、依法行刑的法治要求，重点梳理监狱工作法制化建设中的重大问题，建立推进监狱工作法制化建设的操作程序和时间表等等，督促检查监狱工作法制化建设的进程，确保监狱工作法制化建设的高起点、高标准、高成效。