封印之剑力量作弊码:国狱政改革告别监企不分 将杜绝监狱腐败现象

 
中国狱政改革告别监企不分 将杜绝监狱腐败现象
    
 
　　2008年6月25日，全国监狱体制改革工作会议召开。这标志着一场涉及全国监狱的体制改革全面启动，改革的方向是彻底改变监狱办企业、监狱办社会等带有计划经济色彩的体制。　　“以一当二”的弊端　　山东省监狱管理局的办公楼里，表彰公告栏上贴着先进监狱干警的照片和事迹。在被表彰的十几名干警中，80%的表彰理由与他们促进监狱生产有关。其中一位干警被描述为：“废寝忘食地研究机床，他通过革新生产技术，大大提高了机床的生产效率。”2008年6月25日之后，类似的表彰事迹也许会从山东省监狱管理局的公告栏里撤换下来。　　6月25日，全国监狱体制改革工作会议在北京召开，会上提出全国监狱体制改革将全面推进。据出席会议的司法部部长吴爱英介绍，改革的方向是“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，扭转监狱办企业、监狱办社会的现行机制。这意味着，监狱干警将专心于帮助、惩戒、改造罪犯的工作。　　这是一场始于2003年的改革。山东省监狱并不在第一批确定的试点改革的名单里。当时，山东省监狱还在老体制之下，过着“以一当二”的日子。所谓“以一当二”是指：一个单位有两块牌子，一块是监狱，一块是企业；一个单位有两项任务，一个是刑罚执行，一个是经济生产；一个单位负责人有两种职务，一个是监狱管理者，一个是企业负责人。　　这种监狱体制由解放初期沿袭而来，在1951年、1954年及1994年出台的多个监狱管理法律文件中被确定下来。1994年出台的监狱法明确规定，监狱应该根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动。《劳动改造条例》中也明确将监狱生产的收入规定为监狱经费来源之一。由此，具有中国特色的监狱体制形成，监狱职能和企业职能集于一身，监狱生产成为监狱工作的基本内容之一。改革之前，全国700余所监狱都在这种体制之下。　　上海是第一批被列入试点名单的城市，为此，上海专门成立了监狱体制改革专家组对改革前后的体制进行了细致的调研。专家组调研发现，这种体制曾经发挥过积极作用。但问题出在随着我国社会主义市场经济体系的深入发展，这种集监狱职能和企业职能于一身的特殊监狱形态显现出运行矛盾。　　在原有体制下，监狱经费实行部分自给自足，监狱企业的收入是监狱的主要收入来源之一。中国法学会监狱法学会秘书长任启才告诉《民主与法制时报》记者，原有体制弊端衍生的一个很恶劣的现象：监狱企业收入的空间演变为监狱警察滋生腐败的温床。　　任启才特别提到了大连监狱一起被曝光的恶性案件。2000年，在大连监狱服刑的邹显卫通过所揽的工程为大连监狱创收上百万元。邹显卫因此获得种种特殊待遇。他不仅在监狱里住特别单间，并有两名犯人充当勤杂人员为他服务。邹显卫还通过向时任监狱长的谢红军行贿而获得减刑。邹显卫入狱时因故意杀人罪、流氓罪、非法拘禁罪被判处死缓，在两次获得减刑后，他又被保外就医。当年4月，处于保外就医期间的邹显卫率团伙在一家洗浴中心开枪制造血案，震动高层。他在监狱内行贿等事随之暴露出来。　　邹显卫案并不是监狱原有体制弊端暴露的唯一案件。任启才秘书长介绍，监狱办企业出现的弊端以及表现为监狱腐败、监狱权力寻租的问题在上世纪80年代末已经出现，在90年代尤为明显。　　这个时间正是司法部酝酿监狱体制改革的时候。2000年初，司法部已开始进行监狱体制改革的论证和调研，时任犯罪预防研究所所长的郭建安受命组织了一个10人小组进行改革前的“预热”。2001年1月，“进入21世纪的中国监狱工作论坛”在北京举行，核心内容是讨论监狱体制改革的具体方案。　　2003年，司法部确定了第一批监狱体制改革的试点地区，黑龙江、江西、湖北、重庆和上海等地率先参与改革。改革的方向正是司法部长吴爱英6月25日在监狱体制改革工作会议上强调的16个字：全额保障、监企分开、收支分开、规范运行。　　7月2日，司法部监狱管理局相关官员接受本报记者采访时说，监狱体制改革可以分成如下方面来认识：第一，改革的总体目标是，监狱经费纳入财政保障，建立监狱经费动态增长机制；建立监管改造和生产经营两套管理机制，强化监狱刑罚执行职能；建立执法经费支出和监狱生产收入分开的运行机制，促进公正执法；建立完善监狱和监狱企业管理制度体系，保证新型监狱体制规范运行。　　其次，改革细化为五方面的工作：一是要建立和完善监狱经费保障制度，实现全额保障。要切实落实改革资金，把监狱执法经费列入财政预算。二是要建立和规范监狱和监狱企业运行机制，实现监企分开。三是要建立监狱执法经费支出和监狱企业生产收入分开运行机制，实现收支分开。四是要分离监狱办社会职能，实现监社分开。五是要推进新体制机制协调有序运转，规范监狱管理，规范监狱企业运行，规范监企关系，规范收支分开，规范警察管理，规范工人管理。　　重庆争当试点　　任启才秘书长告诉本报记者，在司法部试点全国监狱体制改革时，中西部地区监狱的参与热情远比东部地区高。这其中一个很重要的原因是试点改革办法中明确了中央对监狱经费的财政支持。 　　任启才说：“有些地区中央财政拨款与地方财政拨款比例是五五开，有些地方比例是四六开。对于经济不发达地区来说，成为试点之后，监狱建设就有了一笔来自中央财政的稳定支持，所以一些经济欠发达地区争当试点。”　　重庆市司法局局长陈焕奎接受采访时特别说到2003年争当试点的心情。此前重庆监狱经费供给实行“以收抵支”的自给自足制。由于经费缺口大，监狱不得不以生产为重。他说，那时候监狱生产的压力很大，七八个领导只有一个是管监管改造的，二三十个科室大多数是管生产经营的，监狱的刑罚功能被淡化了。那时候他每天醒来就琢磨生产经营的事情。　　陈焕奎在全国试点开始之前的先期调研中已得知改革的讯息。从改革方案里提到的监狱经费全额保障中，陈焕奎意识到争当试点的必要性。他迅速向重庆市领导进行了汇报。重庆市领导决定，在经费保障方面，以地方和中央一比一的比例承担改革配套资金，也就是任启才秘书长说的“五五开”。　　2003年1月，重庆如愿成为第一批试点改革的地区。解决了经费保障问题后，重庆市监狱管理局按照改革方案要求，将监狱原有生产经营部门与监狱脱钩。监狱管理局成立了监狱国有独资公司渝剑集团进行生产经营，各个监狱组建分公司。　　重庆试点之初，监狱在对服刑人员的改造管理方面有了较大改善。监狱干警的精力转向帮扶服刑人员方面，重庆女子监狱组织全部管教干警参加心理矫治培训。而服刑人员也获得更多学习进修的时间。　　但随着试点改革深入进行，改革中的人员安置矛盾逐渐暴露出来。任启才秘书长介绍，在原有监狱体制下，在监狱企业劳动的人员不只是服刑人员，除负责生产经营的干警外，还包括企业聘用的工人和部分干警家属。　　监狱企业与监狱脱钩之后，这部分人有很重的思想负担。在监狱企业工作的干警怕企业与监狱脱钩后，自己不再是警察。而企业工人则担心企业精简自己被辞退。　　重庆在改革之初就考虑到了人员安置的问题。陈焕奎说，重庆市司法局党委给大家吃了定心丸。一是保证工人不下岗；二是去企业的干警采取委派制，还是警察身份，并且提出以后提拔干部要有企业经历；领导干部政治待遇不变。　　在重庆之后，2004年至2005年全国先后有8个地区被列入改革试点地区。甘肃省也成立监狱企业集团公司，下属14个子公司，主要为监狱改造罪犯提供劳动改造场所和岗位。此时随着改革进行，剥离出来的企业对当初以委派制而来的干警作出了进一步规定：干警可以进行自主选择，保持警察身份离开企业或者脱去警服完全隶属于企业。　　这时候矛盾出现，一些干警不愿进行选择，担心放弃警察身份后在企业的前途不乐观。还有一些干警心理不平衡，怕自己脱下警服之后，几年之后又出现以警察身份进入企业的“后来者”。　　任启才说，司法部的改革方案没有细化到具体规定人员安置办法的程度。基本上各地依照自己的情况制定不同的处理办法，因此各个试点地区在人员安置上也表现出各自不同的困惑。　　改革中的阵痛　　在第一批试点地区里，上海有一些特别，上海是8个试点中唯一位于东部沿海发达地区的。任启才说，选择上海作为试点，是因为上海面临的体制难题与西部地区略有不同。　　西部地区监狱更关注改革方案中经费的保障问题，但对于上海和北京监狱管理局来说，监狱经费其实早已被纳入地区财政保证之中。原有监狱体制给这些地区带来的问题，更突出地表现在监狱企业发展受到制约。　　很多在监狱体系外的人不明就里，以为监狱企业一方面有国家经费支持，一方面又可享受国家税收和投资等多方面的优惠政策，监狱企业理应资金充裕、效益上乘。然而，事实并非如此。在市场经济条件下，监狱企业就像所有现代企业一样，生存中所遇到的最突出问题会以资金问题集中表现出来。监狱企业在运转中时常发生资金紧张，甚至导致企业亏损。　　上海改革专家组专项调研了监狱企业的问题。他们发现，计划经济下监狱体制和财政贴补制度，客观上使改造与生产成了不可调和的矛盾。为了解决监狱的生存或是增加经济收入，附加在监狱身上的企业越办越大，越办越多。监狱同时自办社会服务系统，更是许多监狱积重难卸的包袱。　　在2003年试点改革时，上海监狱管理局按照司法部确定的改革方案，实行监狱和企业分离。具体做法是成立上海申岳企业发展(集团)有限公司，将监狱企业从监狱中剥离出来。上海市周浦监狱平板玻璃厂原先是监狱企业，现在已经完成了改革，标准是建立起监狱企业管理制度，做到监狱局、监狱和监狱国有独资公司子公司在财务上分开建账、分开核算、分开管理。　　第二批、第三批改革试点单位纷纷到第一批试点单位学习取经。内蒙古等监狱管理局在到上海学习考察后，也在2004年至2005年完成了监企分离工作。然而改革中仍有一些问题没有得以明确。　　上海监狱改制之初，俞忠明被任命为上海申岳企业发展(集团)有限公司董事长，他同时也是上海市监狱管理局的副局长。任启才秘书长对此感到担忧，既是在职政府官员又是企业负责人的身份并不符合国务院的规定。他不知道这种体制改革过渡期的身份会延续多久。　　司法部监狱管理局相关官员对本报记者说，在改革试点时期，时任司法部部长的张福森在监狱改革工作会议上曾经提出，监狱体制改革的难点是规范运行。规范运行包括监狱工作的规范运行，监狱企业的规范运行，监狱与监狱企业两者协调运作。尤其是分开后的监狱企业如何做到规范运行，是一个全新的课题。　　“按照司法部的改革方案，监狱和监狱企业分离，但仍有关联。监狱剥离的企业并不是和社会上的其他企业完全一样，监狱剥离的企业和监狱在一个党委班子领导下，由监狱党委协调统筹生产等问题。这也难以解决企业生产计划和监狱服刑人员劳动之间的矛盾。”任启才对本报记者说。　　任启才注意到，近几年一些监狱承担“来料加工”工作。监企分离后，企业按照企业发展思维去接订单，订单越多对企业发展越有利。但服刑人员有严格的作息时间，企业生产时间比一般企业有限，也不可能像一般企业以给员工加班补助的方式来延长服刑人员的劳动时间。当企业完不成订单时，它只能接受市场经济下违约的惩罚。所以企业与监狱分离后，企业在生产发展和人员具体劳动中也产生一些矛盾。改革方案中没有对这些问题提出解决办法，上海专家组将这些问题视为“改革中的阵痛”。　　北京的先行改革　　任启才秘书长的另一个身份是北京市监狱管理局研究室主任。他说，在2000年之前，北京已经先行进行了监狱改革，其中一些内容与司法部之后提出的体制改革不谋而合。 　　在上世纪90年代中期，北京监狱管理局已经发现，监狱发展遇到了两个方面的突出问题。一个是旧有的监狱管理体制，另一个是监狱设施的老、破、残、旧，不能适应新时期监狱工作发展的需要。　　任启才说，1993年12月7日，北京市委市政府召开会议，明确了几件事情。第一，将监狱机关纳入国家行政机关序列，将监狱经费纳入市财政预算体系。第二，原则同意监狱管理局通过盘活监狱土地存量资产取得收益弥补市政府用于狱政设施改造经费投入不足的问题。第三，通过监企、监社分离改革措施的实施，解决监狱机关受监企不分、监社不分影响不能潜心研究罪犯教育改造的问题。　　在1995年，北京监狱已经实现了经费的全额预算，并开始“监企分离”和“监社分离”工作。到1998年，随着全国党政机关清商办企业工作开展，北京监狱管理局将纯工人企业和部分自办小社会向社会移交。任启才说，监狱自办的干警子弟学校有的撤了，有的移交给社会，完全走社会化办学的路子。　　1998年年底，北京监狱体制改革完成。现在看来，这和司法部倡导的全国监狱体制改革在精神上一致。任启才介绍，北京后来并没有作为全国监狱体制改革的试点单位，这与北京在具体改革方案上与司法部方案不同有关。　　任启才说：“司法部的方案是监狱企业剥离时要成立国有独资公司，但北京并没有成立公司。根据我们的分析，成立公司仍避免不了生产计划与具体生产能力之间的矛盾。北京的做法是由监狱的基层生产科专门负责生产事宜，其他干警则专注于帮教工作。”　　任启才说，在多次与司法部沟通之后，司法部同意北京按照自己的方案进行改革试验。毕竟，这场涉及全国700余所监狱的体制改革刚进入全面推进的阶段，很多问题都需要在实践中进一步探索和修正。